Combattez, avec nous, la fusion des communes !
Fusions de communes - Le hold-up "parfait" par Bernhard HUGO
E x t r a i t
Des fusions imposées d’en haut
Opter pour une stratégie du haut vers le bas (émanant des cantons) ne peut réussir et n’est pas souhaitable sous l’angle de la souveraineté des citoyen(ne)s qui devrait être le premier critère d’argumentation.
Alors qu’au début du phénomène, le législateur était sur la retenue dans la mise en place des fusions de communes, le volontarisme dont font de plus en plus preuve les cantons, dans une sorte de concurrence des uns avec les autres, lève au contraire les dernières réserve face à l’imposition des fusions, notion de moins en moins taboue.
Ainsi, les constitutions sont régulièrement amendées avec des lois de plus en plus contraignantes pour les communes qui donnent l’impression d’un véritable entonnoir des solutions restantes aux communes pour régler leurs éventuels problèmes, qui se réduisent presque toujours à la seule fusion.
La volonté est clairement là de faire aboutir les fusions de communes coûte que coûte. A la journaliste qui lui demandait si l’on n’allait pas, dans une prochaine étape, passer des fusions « volontaires » à des fusions contraintes, la réponse du Conseiller d’Etat fribourgeois Pascal Corminboeuf a été claire : « Oui, la Constitution le prévoit. On a décidé d’attendre les résultats de cette nouvelle étape de fusions avant de prendre des mesures de contrainte. Si le résultat des courses n’est pas satisfaisant en 2017, on le fera. »
…Et l’on continue de prétendre que ces fusions se font sur des bases « volontaires ».
Contre l’argument démontrant que les fusions sont imposées « d’en haut », on oppose que « les fusions sont volontaires » et qu’elles viennent « d’en bas ».
Imposition pernicieuse même, illustrée par cet exemple tiré d’une expérience vaudoise: Dans son introduction lors de la séance d’information sur la nouvelle commune fusionnée autour de Cudrefin, Monsieur Leuba a affirmé que ce n’est absolument pas une volonté du Conseil d’Etat d’imposer la fusion aux communes. Quelques minutes plus tard, dans une réponse apportée par le Syndic de Vallamand, Monsieur Rindlisbacher, celui-ci déclare que « certaines petites communes se sont vu refuser des zones de construction si elles agissaient seules. Les services cantonaux leurs ont clairement fait comprendre que la seule solution possible était de se regrouper afin d’obtenir satisfaction ! » Voilà bien une illustration de la dualité qu’on retrouve en permanence dans le discours politique : d’un côté on nous dit que l’Etat n’imposera rien aux communes et de l’autre ce même Etat fait pression sur les communes pour qu’elles fusionnent afin d’être prises en compte. Conditionner la collaboration entre l’Etat et les communes, n’est-ce pas inconstitutionnel ?
L’autonomie politique est encore un bien inaliénable aux yeux de beaucoup de communes, heureusement. Mais la volonté de s’accrocher à cette liberté fondamentale ne suffit plus à la garantir. Certaines d’entre elles, s’étant vu imposer des fusions contre leur gré, se sont opposées. Ce fut les cas d’Ausserbinn, en Valais, et de Cadro au Tessin que nous avons déjà évoqués. Ce devrait être le cas de bien d’autres à l’avenir.
Surtout que les outils qui finiront par pousser les communes dans l’entonnoir des fusions sont déjà prêts selon l’ancien Conseiller d’Etat Pascal Corminboeuf : « Cela doit passer par deux grands axes. Le premier est déjà tracé, c’est la péréquation intercommunale. L’autre axe consiste à se demander à quoi serviront les communes vu la tendance à la cantonalisation de certaines tâches et à la centralisation au moyen de pots communs. »
Une idée pragmatique qui mine les communautés locales
La solution „fusion“ est appliquée à toutes les problématiques, ce qui concourt à la rendre « inéluctable ». Nous ne sommes plus maîtres de notre organisation sociale. A travers les fusions de communes, on prétend adapter le cadre institutionnel et politique aux « exigences de notre temps ».
Mais si nos problèmes sont vraiment réels, pourquoi leur solution passe-t-elle par la suppression des communes plutôt que par celle des problèmes ?
Les termes de « mariage forcé » ou de « chèque en blanc » ne sont pas incongrus. Il vaudrait mieux que la démocratie prenne son temps.
Une réforme territoriale et administrative qui emporte tout dans sa mise en œuvre
Des structures institutionnelles existent entre la commune et le canton. Au fur et à mesure des besoins, le législateur a donné sa préférence à l’une ou l’autre forme celles-ci.
La structure la plus commune est celle de l’association intercommunale, qui joue son rôle dans le partage des tâches supra locales. Il en existe d’autres. Le canton de Neuchâtel, par exemple, est doté de syndicats intercommunaux, syndicats régionaux et associations régionales.
La mode est à un autre concept : l’agglomération, « l’agglo » comme on dit. Ces structures forment souvent un enchevêtrement qui donne de l’eau au moulin aux tenants des fusions, car elles absorbent beaucoup de bonnes volontés, dissipent beaucoup d’énergie et souvent font l’objet de critiques sur la « transparence de leur gouvernance ».
Mais plutôt que de dépoussiérer tout cela, pour y voir plus clair, c’est le niveau local qui est attaqué et dont on exige la disparition par la fusion. Toute l’officialité s’y met avec en tête le Conseil d’Etat, le Service des Communes, l’Association des Communes (fribourgeoises notamment), les préfectures, les exécutifs communaux.
D’autre part, on a trop souvent constaté le glissement centralisateur des lois votées par les députés ou des décrets du Conseil d’Etat dont les conséquences financières sur les communes ne sont pas assez évaluées avant leur validation sous forme de textes législatifs.
Le résultat de ce laxisme se retrouve dans la situation contrainte dans laquelle se trouvent les communes les moins favorisées : ce seront les premières dans la prochaine charrette de fusions.
Le pire c’est que cette solution n’amène finalement pas d’amélioration réelle et à long terme des problèmes causés par cette fragilisation et que les mêmes communes se retrouvent quelques années plus tard au pied d’un nouveau questionnement vers la fusion suivante avec les mêmes arguments pour la faire valider par une population fréquemment trop crédule.
Entre les communes qui demeurent réticentes à l’idée même d’une fusion, celles qui n’entrevoient une fusion qu’avec leurs voisines directes et celles qui se montrent résolument ambitieuses, les réponses à la problématique communale sont diverses, mais permettent petit à petit de mettre les fusions de communes au centre des enjeux de la gestion publique, et par une stratégie lentement élaborée de les imposer comme unique solution.
Soyons clairs, le processus n’est pas anti-démocratique en lui-même puisqu’il utilise les rouages d’une démocratie représentative telle que nous la connaissons.
Le problème provient plutôt du fait qu’il s’agit d’une entorse sérieuse à l’autodétermination de la population dans la mesure où ce qui est en jeu ne touche pas simplement le fonctionnement de la communauté que les élus sont censés gérer, mais qu’il en va de l’existence même de la commune en tant qu’entité autonome, dont l’existence est pourtant garantie par la Constitution Fédérale.
Ce droit à l’existence et à l’autodétermination est mis en péril par le processus des fusions qui retire une part de représentation aux citoyen(ne)s chaque fois qu’il est mis en action. Cette part n’est souvent pas trop conséquente en soi si on considère chaque fusion séparément. Mais le phénomène de saucissonnage, bien connu en politique, entraîne sans qu’on ne s’en rende compte vraiment un glissement de cette compétence d’autodétermination vers un niveau représentatif supérieur.
Ceci lentement, mais sûrement, jusqu’au jour où tous les échelons intermédiaires de la pyramide fédéraliste auront été supprimés. Le résultat, c’est la fin de la proximité du pouvoir qui permet une prise directe sur les questions nous concernant et donc la fin programmée de nos libertés. Et pas forcément pour de bonnes raisons…
Les surfeurs de la déferlante « fusion
Pour obtenir l’adhésion des citoyen(ne)s aux projets de fusion, toute une panoplie de moyens s’est mise place avec les années, pour arriver maintenant à une batterie d’études, d’arguments, d’incitations et de soutiens, officiels ou non, de bilans orientés de sorte que toute la vie institutionnelle des communes semble actuellement emmenée dans une seule direction : l’entonnoir des fusions.
La tendance ne fait que de se renforcer et l’on se retrouve même en période de réelle surenchère. Parmi les adeptes de la « page blanche » à remplir pour redessiner un pays conforme à leurs vues, j’ai mentionné en avant-propos principalement les intellectuels des Universités et les milieux économiques. Parmi ceux-ci, le Professeur Pierre-Alain Rumley de l’Université de Neuchâtel a publié un livre en 2010 où il reprend une idée assez proche des ambitions d’Avenir Suisse qui rêve d’une Suisse organisée autour des mégapoles en proposant, lui, de la réduire à 9 cantons ! Il affirme que la Suisse s’est endormie sur un fédéralisme dépassé et inefficace, et propose de passer de 26 à 9 cantons, et d’agglomérer les communes dans des entités d’au moins 10’000 habitants (“cette taille est un minimum, plutôt qu’un optimum” dit-il), pour redynamiser le pays.
(© Illustration Raymond Burki, 24H)
A l’image de sa commune du Val-de-Travers, elle-même issue de la fusion de 9 communes sur les 11 du district, le rapprochement d’unités territoriales qui n’ont pas la même fonctionnalité institutionnelle n’est plus considéré comme déplacé par certains fusionneurs, et certains y vont carrément de leurs propositions iconoclastes. Dans le district de la Veveyse (FR), le projet présenté par le préfet prévoyait même carrément la fusion de toutes les communes de son district en une seule dans la première mouture du plan de fusion qu’il présenta au gouvernement du canton de Fribourg. Si ce projet rencontra une assez vive opposition au sein des communes concernées et ne vit finalement pas le jour sous cette forme, l’idée fut reprise récemment par le Préfet de la Gruyère qui propose ni plus ni mois la fusion des 25 communes de la Gruyère en 1 seule. Un district, une commune ! Quel est le sens de cette extension ? Quel est encore le rôle de la commune ? Si l’on sait que l’on parle déjà de fusion de districts, de cantons, cela laisse songeur. Doit-on finalement en conclure que toute cette subdivision n’est d’aucune utilité ou qu’elle est devenue superflue voire même un obstacle ? Si l’on écoute ou si on lit ce qui se dit à propos des communes, on ne peut qu’être convaincu de leur disparition prochaine tant la résistance semble faible. Or ce genre de questions est fondamental dans la réflexion sur les fusions de communes.
Après les premières hésitations, rapidement étouffées dans l’œuf par des modifications légales, petit à petit de plus en plus contraignantes, ce qui n’était au début qu’une réponse de bon sens dans quelques rares cas bien particuliers, s’est transformé maintenant en un rouleau compresseur réformateur sur lequel les plus opportunistes ont compris qu’ils avaient intérêt à s’appuyer et contre lequel les citoyen(ne)s ont de plus en plus de peine à se dresser tant le « consensus » paraît unanime, les incitations financières et les intérêts particuliers agissant finalement comme l’ultime carotte devant convaincre les derniers récalcitrants.
La réalité est que ces projets de fusions sous des apparences consensuelles très politiquement correctes, par le redécoupage territorial qu’elles sous-tendent, réveillent des ambitions territoriales expansionnistes enterrées depuis des lustres et nous ramènent à l’époque féodale.
Tout ceci n’a plus aucun sens, dans le sens de « signification », de « rationalité ». Mais tout ceci va bel et bien dans une direction : la fusion de toutes les entités fusionables. N’a-t-on pas entendu Pascal Corminboeuf, l’initiateur des fusions à large échelle, et d’autres, appeler de leurs vœux les prochaines étapes. Toutes se déclinent sur le mode « fusion ». « On est persuadé que si ce projet de fusion des communes aboutit comme on le souhaite, ce sera plus facile de reprendre le sujet des fusions de districts ensuite ».
Table des matières
A propos 17
Préambule 19
Avant-propos 21
Page blanche ou cadre de vie? 21
Une sorte de stratégie du choc
Introduction 25
Vers le hold-up du siècle ? 25
Une déferlante politiquement correcte 29
Les fusions ailleurs 29
Les 30 glorieuses ou les réformes dans le contexte de la guerre
Les 1er effets des concepts de « nouvelle gestion publique »
L’attachement aux communes des pays méditerranéens
Les nouvelles réformes territoriales françaises
Les fusions en Suisse 39
Un quadrillage communal stable pendant 150 ans
Une mise en route inégale
Le coup de pouce de « l’encouragement aux fusions »
Tendance à la hausse depuis l’an 2000
Une évolution dans l’argumentation, tendance NGP
Les autorités aux avant-postes d’une stratégie volontariste
Evolution des fusions en Suisse romande 48
Au départ autoritaires mais encore ponctuelles
L’obligation rebute, essayons « d’encourager » !
…mais un encouragement constitutionnel
Des fusions « inéluctables » ? Reste à voir…
Du volontarisme à la « fusionnite »
La déferlante fribourgeoise 57
D’une solution ponctuelle à la mode contagieuse
De l’option à l’obligation
Les engrenages du processus
Une contagion nationale 65
Neuchâtel, le canton des records
Les recours souvent balayés
Votation consultative ou droit de décision politique?
Elagage institutionnel total !
Les fusions, armes de destructions communales massives 73
Méthode Coué qu’aucun bilan ne vient contredire
Oubli d’une volonté d’analyse dès le départ?
Le hold-up « parfait » 81
D’où vient l’idée des fusions ? 81
Bases intellectuelles et économiques d’un concept
De la théorie à la pratique
Pour quelles raisons et quelle est la limite ?
La notion de « tâches communales »
Vers une hiérarchie des communes
Le transfert de tâches communales au canton
Des fusions rarement “volontaires”
Des fusions imposées d’en haut 93
Une idée pragmatique qui mine les communautés locales
Une réforme territoriale et administrative qui emporte tout dans sa mise en oeuvre
Les surfeurs de la déferlante « fusion »
Les outils d’une machine anti-démocratique 101
Une stratégie bien rôdée 101
La préparation de l’entonnoir législatif: la technique du saucisson
La conjonction des lois et règlements
Les incitations financières
L’aide financière cantonale
A qui profite l’incitation financière ?
Débats autour de la péréquation : moins de solidarité cantonale pour plus de pression
Allocation de fusion contestable en comptabilité
La promesse d’une baisse d’impôts : un peu de glue pour les mouches
Bilan d’un leurre financier : Huit communes sur onze !
Un taux d’imposition systématiquement proposé à la baisse
L’introduction de la concurrence fiscale
Le revers de la médaille
Un mandat bien peu démocratique
Le lancement du projet de fusion
Canevas de campagne 117
Les partenaires
Les outils à disposition des communes
Neutralité discutable des moyens en oeuvre
Les groupes de travail
Et l’intégration de la population ?
L’information de la population : « Communication » plutôt qu’information
Appliquer la collégialité au personnel communal…
Le combat linguistique
En guerre contre la démocratie ? une guerre larvée certainement
Information ou désinformation ?
Certains médias, des alliés de poids
Les conventions, outils de l’enterrement de toutes les promesses
Processus sans porte de sortie – Le problème du retour arrière
…et celui de l’abrogation des obligations décidées
L’urgence contre la réflexion
Sondages et manipulation
L’approche sociologique des opinions
Dénigrement de la résistance, voire menaces
Avis contraires ?
Est-il prévu un budget pour des opposants au projet de fusion ?
Le vote
La gestion des refus
Cent fois sur le métier tu remettras l’ouvrage!
Une perte nette à prix exorbitant 148
L’institutionnalisation du déficit de représentation
Représentation du citoyen
Représentation de la commune
Le problème de la période transitoire et des législatures suivantes
Que coûtent réellement les fusions?
Les administrations professionnelles sont plus coûteuses et plus anonymes.
Les petites communes gèrent mieux leur budget que les grandes
Les grands coûts viennent plus tard
Les coûts cachés
L’imposition d’un modèle de société 161
Croissance à tout prix 161
Ce qui est petit est-il insignifiant ?
Urbanisation de la société
Augmentation du risque sécuritaire
Concentration, centralisation : la vision d’une pensée unique
Un concept auto-alimenté
Toujours plus
Small is beautiful
Vision économique du monde 173
La Nouvelle Gestion Publique (NGP)
La transposition de la logique économique au niveau politique
Une commune se gère-t-elle comme une entreprise ?
L’attractivité fiscale, nouvel étalon du bien-être
La litanie des poncifs 181
Les argumentaires adeptes de la méthode Coué
L’autonomie communale 182
Ensemble plus forts 185
Un monde de prédateurs ?
Un peu de mathématiques autour de la nouvelle Belmont-Broye
Plus forts comment ? Et envers qui ?
La “taille critique” 192
Difficulté de trouver des candidats pour les charges communales 195
Le désintérêt pour la chose publique, vraiment ?
Economies d’échelle 200
Le boomerang
Professionnaliser : Circulez, MM. Mmes les bénévoles ! 201
Gains d’efficacité 204
On prend les mêmes et on recommence…
Maîtriser notre avenir 206
Garantir une postérité à nos enfants
Proximité 209
L’inadéquation des territoires 211
Accroître les prestations à la population 214
Mise en commun des ressources… et des dettes 215
Les collaborations intercommunales 216
Rien ne change ? Si, tout change ! 225
Une démagogie naïve
Rien ne change, vraiment ?
Le nom et les armoiries
Vision globale du développement ?
Les autres standards de l’argumentation 230
Meilleures prestations, meilleures infrastructures et services plus efficaces
Harmonisation fiscale à la baisse
Composition et répartition des autorités
Le droit de cité et lieu d’origine
Le personnel communal
L’administration communale
Instauration d’une opinion de partis
Les règlements communaux
L’identité villageoise
Les sociétés locales
L’école, centre culturel du village et pas seulement…
Et le reste…
Un mariage d’amour ?!
Problèmes mal analysés, arguments faussés 251
Fusions, fausse solution à de vrais problèmes 251
Les arguments faussement convaincants
Limites de performance et mesures de réforme
Les charges liées
La fusion, pensée unique et unique solution
Faiblesse des études et des analyses
La vérité des chiffres 259
Les conseilleurs et les payeurs ?
La Suisse, un modèle de démocratie ? 265
Braderie dans le temple de la démocratie
Un amour modéré de la démocratie
Vous avez dit démocratie ? 267
Démocratie représentative et représentation proportionnelle
La perversion actuelle du concept et de la réalité démocratique
Les élections vident la citoyenneté de son sens
La dilution du pouvoir
51% contre 49%
La quête du quorum perdu
Volonté d’efficacité contre temps démocratique
Le rôle de la commune 276
Décentralisées et proches du citoyen
Les éléments fondamentaux du modèle helvétique
Fusion à tout prix – non merci!
L’assemblée des citoyen(ne)s (communale/primaire), cœur de la commune politique
La commune, communauté
La commune, fondement de la participation
La commune, lieu d’identification
La commune, cellule fondamentale du fédéralisme
La commune, premier niveau de la souveraineté
La commune, notre culture
Les avantages des petites communes
Les petites communes dernier rempart de la ruralité
L’amour du petit et de la convivialité
Alors, la Suisse peut-elle rester un modèle?
Démocratie, problème à régler ou cause à défendre? 295
Le lit des fusions 298
La déresponsabilisation du citoyen
Les temps de crise
Stratégie vertueuse ou opportuniste ?
La culture de l’individualisme
La peur du changement
La foi aveugle dans le progrès
Retrouver le sens de la solidarité et du bien commun
Un amoncellement pléthorique de lois
Vraies questions et vraies solutions 313
Vraies questions 313
Du réflexe à la réflexion
Qu’est-ce qui est en jeu ?
La fusion réduite à des questions matérielles
Faire abstraction de la démocratie pour réaliser la fusion ?
Comment protéger et stimuler la démocratie?
Qu’est-ce qui peut favoriser la résilience des communautés locales?
Comment intégrer localement les problématiques mondiales ?
Comment développer la responsabilité individuelle, la solidarité ?
Mettre en place un dialogue gagnant-gagnant
Est-ce bien le bon moment pour promouvoir les fusions?
Pour sortir de l’entonnoir
Vraies solutions 320
La revalorisation de la milice
La parole aux citoyens
Le lieu de la parole : l’Assemblée Communale
Inventorier les synergies possibles sans détruire le noyau de base
Intégration de la population à tous les stades d’un processus de réflexion
Collaboration renforcée avec les voisines : La fusion reste une solution parmi d’autres
Préserver la démocratie directe
Une péréquation des moyens
Le service à la communauté
L’exemple d’une petite collectivité…
Un outil mal valorisé : L’Association des communes
Education civique renforcée
Arrosons notre jardin démocratique
Le rôle des députés
Epilogue 339
Retrouvons un peu d’objectivité
Changeons les règles du jeu !
Une réelle compensation démocratique est indispensable
Et ce bilan? Qui le fera?
Résistance 355
“Contre” pour l’équilibre
Comment ? Que faire ? 356
Analyse
Organiser la résistance 358
Franches-Montagnes, je m’engage 363
Un combat emblématique, Asse-et-Boiron 377
Chavornay, jamais deux sans trois 384
Belmont-Broye, le hold-up illustré 385
Entre-deux-Lacs : record de remise sur le tapis 404
Annexes 405
Débat entre le Prof. P-A. Rumley et l’auteur
Repères chronologiques
Constitutions, lois et fusions
Conseils exécutifs et législatifs communaux (Suisse Romande)
A c h a t en l i g n e :

434 pages
ISBN – 978-2-8399-1873-2
Editions de l’Ermitage
Avril 2016