L’incitation financière allouée à chaque fusion, fer de lance de l’arsenal de conviction de la population sur le sujet, est en elle-même une incongruité démocratique, voire une impudence. Pour favoriser les processus de fusion menés à leur terme, les cantons puisent sans complexe dans leur budget pour encourager la population à glisser un vote favorable dans l’urne. Mais chez nous, cela ne s’appelle pas achat du vote comme dans les républiques bananières, mais incitation financière.
Depuis belle lurette, les cantons se sont rendu compte de l’efficacité de la carotte financière proposée aux communes si elles acceptaient de fusionner avec une ou plusieurs voisines. Ainsi, alors que le canton de Berne peinait à convaincre ses communautés locales à s’engager dans des projets de fusion, celui de Lucerne mettait ses millions résolument sur la table pour s’assurer l’adhésion et le volontarisme de ses communes. Le canton de Fribourg, pionnier des fusions de communes en Suisse avec le Tessin, après avoir essuyé un premier échec en votation populaire sur le sujet des fusions communales dans les années 70, s’est rapidement rendu compte de l’efficacité de cette incitation financière et l’a inscrite dans le marbre de la loi en 2011 avec la Loi relative à l’encouragement des fusions de communes (LEFC). Elle y a même adjoint ce qui est devenu un standard de la persuasion, un délai très court pour le dépôt des conventions de fusion signées, condition sine qua non de l’obtention de la manne cantonale pour les communes volontaires.
L’importance de cet argument financier dans l’acceptation ou non des fusions est telle que tous les tenants de la solution sont conscients que sans elle, il n’y a pas de fusion.
Dans le canton de Neuchâtel, par exemple, le Conseiller d’Etat Jean Studer avouait volontiers « Sans incitation financière aucune fusion ne serait acceptée ». Le Conseil d’Etat, n’a d’ailleurs tardé à passer de la parole aux actes et a proposé au Grand Conseil d’affecter une partie des recettes de l’or de la BNS à la constitution d’un fonds de réforme des structures de l’Etat et des communes. Le législatif cantonal a accepté et doté ce fonds de près de 25 millions de francs.
Le rôle de l’incitation financière était aussi souligné par le Conseiller d’Etat fribourgeois, Pascal Corminboeuf: « Jusqu’à maintenant le Conseil d’Etat n’a jamais refusé ce qu’il a appelé lui-même des fusionnettes. Mais c’est vrai qu’il n’y avait pas d’incitation à avoir plus d’ambition. Aujourd’hui en fusionnant sept communes on va toucher la moitié plus d’argent de l’Etat. C’est clairement une incitation financière supplémentaire pour oser avoir des projets ambitieux. » En effet pour inciter aux grandes fusions, la subvention accordée est augmentée de 10% dès la troisième commune, puis de 10% supplémentaires par commune en plus.
Autre exemple: la Loi d’encouragement aux fusions communales fribourgeoise a largement été amendée par le Grand Conseil pour favoriser la fusion du « Grand Fribourg ». En supprimant le plafond de 10’000 habitants pour les communes fusionnées, on permettait ainsi à la subvention promise aux 6 communes concernées de passer de 9.8 mio à 16.9 mio de CHF soit une augmentation de 72%). Sans succès jusqu’à maintenant…
On vise « grand », on vise « gros », et il est vrai que tous ne peuvent pas compter de la même manière sur cette aide pécuniaire, insignifiante pour des petites communes, si on considère les objectifs ambitieux du canton. Hors les griefs que nous lui trouvons, nous l’aurions vue inversement proportionnelle à la capacité financière des communes concernées.
Evidemment, l’aide financière cantonale est enrobée d’objectifs louables s’ils étaient atteints:
· Viser l’autonomie par l’agrandissement des communes
· Accroissement des capacités des communes
· Accomplissement efficace des prestations communales
Mais une appréciation plus directe du but visé est ressortie de la conférence de presse du Conseil d’Etat le 5 juin 2013 : « Les autorités comptent sur l’effet de carotte que constituera l’aide prévue par la loi sur l’encouragement aux fusions (50 millions de francs au total). Pour obtenir un financement, les communes doivent présenter leurs projets d’ici à juin 2015. »
…en réalité, il s’agit d’obtenir l’assentiment rapide, activer le réflexe plutôt que la réflexion des citoyen(ne)s.
N’oublions donc pas de leur dire que l’aide financière à la fusion ne représente que quelques années de péréquation, s’ils la touchent, et que cette contribution cantonale disparaîtra ensuite…
Plus sérieusement: ces objectifs ne pourraient-ils pas être atteints sans impliquer une contre-partie de déficit démocratique?
A qui profite l’incitation financière ?
L’incitation financière profite-t-elle davantage à la communauté cantonale ou aux communes ? Un nombre croissant de cantons suisses offre des incitations financières aux fusions de communes. On peut donc s’interroger sur les motivations qui les poussent à consacrer des moyens budgétaires à cette politique incitative qui s’accompagne d’une reculade démocratique évidente.
En réalité, elle bénéfice au canton sur toute la ligne…
Mais est-ce même sûr ? L’allégement financier du canton est une fiction aux yeux de certains auteurs, car deux communes financièrement faibles demeureraient financièrement faibles après leur fusion. En outre, l’intensité des activités de conseil ne baisserait pas vraiment, car si des communes plus grandes auraient certes moins de questions à faire résoudre par des experts cantonaux, celles-ci seraient en revanche d’autant plus complexes.
Les millions de ces charrettes d’incitation ne représentent-ils pas une sorte de gaspillage de l’argent public ?
Une trace écrite des vraies raisons incitant les cantons à favoriser les fusions se retrouvent dans le programme de législature de l’exécutif neuchâtelois qui identifie le redressement des finances cantonales comme le défi immédiat le plus pressant. Le Conseil d’Etat présente ensuite les fusions de commune comme un des moyens permettant de relever ce défi. Ainsi pour résoudre les problèmes du canton, on fait pression sur le niveau communal inférieur avec les conséquences que l’on sait.
Le Conseil d’Etat fribourgeois également justifie son aide financière comme un moyen de persuasion « démocratique » : « il y a peu de chance que les contribuables de la commune accueillent l’idée d’une fusion, s’ils doivent en supporter les conséquences négatives. Ils refuseront probablement une diminution de la marge nette d’autofinancement… » (Etat de Fribourg, 1998)
D’ailleurs, est-elle réellement incitative ? Si l’on y réfléchit, on peut s’en référer aux montants perçus à travers la péréquation financière. Ceux-ci sont généralement largement supérieurs à long terme que le montant de cette incitation. De plus, les fusions placent souvent les communes dans une position nouvelle potentiellement contributrice dans cette même péréquation, ce dont il faudra tenir compte dans les futurs budgets (et dont il n’est pas tenu compte dans les premiers budgets qui doivent convaincre les gens pour voter la fusion).
Bref, quoi qu’il en soit, l’aide financière ne semble toutefois pas l’arme fatale pour faire tomber les communes dans l’escarcelle des fusionneurs. Sur les 50 millions budgétés pour cette aide par le canton de Fribourg, seuls 6.5 millions ont été attribués, raison supplémentaire d’une prolongation du délai de dépôt des candidatures dans ce canton.
Et dernière question sur ce sujet litigieux à poser aux autorités communales qui s’engagent dans un projet de fusion – notamment suite aux échecs récents plus nombreux – : aucune aide financière n’étant accordée en cas de refus de la fusion en votation, quels montants non remboursés ont-ils été engagés et selon quelle compétence ?