Une semaine après l’échec de la fusion de quatre communes dans le Jorat, la question des regroupements communaux se pose de plus en plus vivement dans la plupart des cantons romands.

Neuchâtel a décidé de réduire le nombre de ses localités en leur octroyant une aide de 20 millions de francs. Le canton de Fribourg, lui, est déjà au bout de sa réforme des institutions communales, avec un bilan à faire pâlir ses voisins: en trente ans, le nombre de localités est passé 281 à 168. Et les mariages manqués se comptent sur les doigts d’une main. Le tout grâce aux trois conseillers d’Etat qui se sont succédé à la Direction des institutions, et de Bernard Dafflon, spécialistes des fusions, professeur d’économie publique à l’Université de Fribourg et ancien chef du Service des communes.

Le Temps: Fribourg qui réduit massivement le nombre de ses communes, Vaud qui inscrit le sujet dans sa Constitution, Neuchâtel qui débloque 20 millions pour inciter les mariages intercommunaux… Les fusions de communes ont le vent en poupe. Pourquoi?

Bernard Dafflon: Avec ses 2763 communes au premier janvier 2005, la Suisse est l’un des pays les plus découpés d’Europe. Depuis le début des années 80, on se rend bien compte que nos communes sont trop petites pour certaines tâches qui leur sont confiées. À partir de là, vous avez deux solutions: soit vous cantonalisez ces compétences, mais ça n’est pas très suisse; soit vous multipliez les associations de communes. En 2000, on comptait 21697 collaborations intercommunales, sans compter les contrats ou conventions «privées».

A partir de cette situation, les autorités communales et les citoyens se sont rendu compte qu’en superposant des associations dont les périmètres ne correspondent pas, vous aviez une perte de transparence et de démocratie. C’est à ce moment que la problématique des fusions est née.

– Qu’est-ce qui a changé pour que les communes se retrouvent ainsi incapables d’accomplir seules les tâches qu’elles assumaient auparavant?

– La population a demandé de plus en plus de prestations. Pendant des siècles par exemple, il suffisait d’avoir quelques sources à disposition. Aujourd’hui, il serait impensable de ne pas avoir un réseau d’eau potable, qui exige des investissements très lourds.

– Le phénomène a aussi concerné les pays voisins?

– Bien sûr! Dès les années 1960, nos voisins se sont interrogés sur la taille de leurs communes. Pour répondre à ce défi, l’Europe s’est divisée en deux. Les pays nordiques et anglo-saxons sont passés par des fusions obligatoires de communes. Il y a eu des diminutions extraordinaires: en 1961, la Suède a réduit le nombre de communes de 2281 à 278!

Le sud de l’Europe, latin et francophone, a opté pour des fusions volontaires. Et rien ne s’est fait. A la frontière des deux cultures, le canton de Fribourg a tenté la solution des fusions obligatoires, avant que son projet soit rejeté par le peuple en 1974. Il s’est alors tourné vers les fusions volontaires. Et les théories que nous avons développées pour encourager les fusions sont maintenant mobilisées par les pays du sud de l’Europe. Le gouvernement français, par exemple, est très intéressé par notre approche, dite des «noyaux forts».

– Comment expliquez-vous la réussite des fusions dans le canton de Fribourg alors que les cantons voisins stagnent? Le modèle fribourgeois, notamment l’aide à la fusion, a pourtant été abondamment copié…

– Il faut comprendre qu’une fusion n’est pas d’abord une question d’argent. C’est la leçon positive que je retiens de l’échec dans le Jorat: malgré 1,8 million promis par l’Etat et une baisse des impôts en perspective, la population n’a pas suivi. L’argument strictement économique ne fonctionne pas, et cela me réconforte dans une société par ailleurs terriblement matérialiste. Il faut un véritable projet de société. Ensuite, il faut comprendre que les fusions fribourgeoises s’inscrivent dans un contexte beaucoup plus large. Il ne s’agit pas simplement de faire fusionner les communes, mais de réformer en profondeur les institutions. C’est pour cela que le débat vaudois me laisse sceptique: il ne suffit pas d’inscrire les fusions dans la Constitution. Les fusions fribourgeoises d’aujourd’hui sont le résultat de trente ans de travail.

– C’est-à-dire?

– Il a d’abord fallu imposer aux communes des conditions cadres très strictes pour avoir une base de comparaison entre les localités. C’est ce que le canton a fait en votant une nouvelle loi sur les communes en 1981 et en leur imposant un plan comptable harmonisé. Ce n’est qu’à ce moment qu’il a été possible de parler de fusion.

– Pourquoi?

– Parce qu’on ne se perdait plus en discussions sans fin pour savoir si telle ou telle commune était plus riche ou moins riche que sa voisine: la loi fixe des exigences claires, d’équilibre des comptes, de limite d’endettement, d’obligation d’amortissement. Ces conditions cadres ont mis les communes face à leurs responsabilités financières et, il est vrai, certains villages en difficulté. La fusion a été l’instrument proposé pour régler ce problème. D’où une première phase de fusions entre 1975 et 2000, où de petites communes à faible capacité financière s’alliaient avec des voisines plus grandes. C’est pour cela qu’à l’époque, l’aide à la fusion était fixée en fonction de leur situation fiscale et budgétaire, de l’endettement et des disparités d’infrastructures entre les communes.

– Ce n’est plus le cas?

– Non. A la fin des années 90, le conseiller d’Etat Pascal Corminboeuf a eu voulu donner une nouvelle impulsion en changeant de système. Il ne s’agissait donc plus de renflouer de petites localités mais de créer des ensembles de communes homogènes pour leur permettre d’assumer leurs tâches au mieux. L’aide à la fusion a donc été déterminée en fonction du nombre d’habitants. Cette démarche, couplée avec la démarche des «noyaux forts», a été un succès. Et le canton peut maintenant s’atteler à un nouveau chantier: la péréquation. S’en occuper avant aurait mis sous perfusion des communes et les aurait détournées de la fusion.

– Quelle doit être l’attitude de l’Etat vis-à-vis des communes concernées?

– Il doit totalement s’investir, tout en associant les populations au processus dès le départ. Dans cette optique, le préfet joue un rôle central. Il doit d’une part accompagner politiquement les fusions. Et d’autre part être l’oreille du canton. Sa relation de proximité permet d’entendre les difficultés, petites et grandes, qui courent et qui peuvent couler une fusion. Sans une attention de tous les instants de la part des services de l’Etat, un rien suffit pour couler une fusion.

– Pour vous, les fusions permettent d’éviter le déficit démocratique des associations ou des syndicats intercommunaux. Est-ce à dire que toutes les collaborations intercommunales doivent à terme se transformer en fusion?

– Non. Je pense que les deux systèmes doivent se développer en parallèle. Viser des mégafusions serait contre-productif. Dans de trop grandes entités il faudrait faire le travail inverse en décentralisant certaines prestations. Et de toute façon, une commune restera toujours trop petite pour certaines tâches. Il suffit de voir les efforts de Lausanne pour constituer une agglomération. Il faut donc trouver quelle est la taille «idéale» de la commune. Mais ce n’est pas facile: la commune offre un panier de services, et chaque service a une dimension optimale, pas nécessairement la même.

– Dans une de vos études, vous articuliez pourtant le chiffre de 3000 à 4000 habitants…

– Nous avons effectivement déterminé deux seuils dans le contexte fribourgeois. D’abord un seuil minimal permettant à une commune de se doter d’une administration permanente, soit environ 2500 à 3000 habitants.

Ensuite le nombre de contribuables nécessaires pour assurer des ressources fiscales stables, sans être à la merci d’un seul gros contribuable, environ 4000 habitants. Mais encore une fois, tout dépend des tâches que vous voulez confier en priorité à la nouvelle commune.