Avec la création d’une commune nouvelle, la réorganisation des services s’impose. Il s’agit de savoir comment répondre aux aspirations de chacun, éviter les tensions et où mutualiser pour gagner en efficacité.
Issues de 2 552 communes, 818 communes nouvelles ont été créées entre 2011 et 2019. L’un des objectifs de ces regroupements : gagner en mutualisation, donc réorganiser les services. « C’est différent d’une création ou fusion d’intercommunalité, car ici on est dans l’opérationnalité du quotidien », assure Eric Le Floch, DGS des Sables-d’Olonne (850 agents, 44 000 hab., Vendée), issue en 2019 du regroupement de trois communes d’environ 15 000 habitants chacune. Là, comme à Terre-de-Caux, un regroupement de sept communes en 2017, ou à Sèvremoine (400 agents, 25 400 hab., Maine-et-Loire), résultat de la réunion des dix communes de l’EPCI en 2015, les communes fondatrices ont établi, avant de fusionner, un diagnostic partagé du fonctionnement de leurs services respectifs.
Polyvalence ou spécialisation ?
Il faut ensuite revoir les organigrammes et les fiches de poste, ainsi que cela s’est passé à Sèvremoine. Mais comment tenir compte des aspirations de chacun ? Au Bas Ségala (22 agents, 1 581 hab., Aveyron), commune nouvelle issue en 2016 de trois communes regroupées, « les élus ont pris le temps de rencontrer et d’écouter chacun », raconte Elisabeth Maurel, ancienne secrétaire de mairie, devenue secrétaire coordinatrice du Bas Ségala.
« On a joué à la fois la polyvalence et la spécialisation, précise le maire, Jean-Eudes Le Meignen. Les trois guichets des anciennes communes ont été conservés, avec une secrétaire par guichet. Elles sont polyvalentes : cimetière, police, urbanisme, état civil, etc. Mais chacune a aussi une spécialité : ressources humaines, urbanisme, comptabilité. » Basée au siège, Elisabeth Maurel fait le lien entre les élus, prépare les délibérations, les conseils municipaux… « On ronronnait dans nos petites communes. J’aime trouver des solutions ensemble, porter des gros dossiers », apprécie-t-elle.
Fusion à marche forcée
Aux Sables-d’Olonne, « parce qu’extérieur à la commune, j’ai été recruté en tant que DGS pour lancer la commune nouvelle, explique Eric Le Floch. Le DGS des Sables partait à la retraite, celui de Château-d’Olonne est devenu DGA du pôle « ressources », celui d’Olonne, DGA « transversalité ». La quarantaine d’autres DGA et cadres se sont spécialisés pour apporter des réponses plus précises à la population ».
Mais certains agents ont souffert de fusions à marche forcée. « A Binic-Etables-sur-Mer [140 agents, 7 068 hab., Côtes-d’Armor], issue en 2016 de deux communes, rien n’a été préparé, tout s’est fait dans le secret. Binic a placé ses agents au commandement. Les autres cadres sont partis, mis au placard ou partis à la retraite depuis, comme lors d’une fusion ou de la création d’une intercommunalité », assure Paul Chauvin, maire depuis 2020 et qui faisait partie d’un collectif luttant contre la fusion. Que faire désormais ? « Renouer le dialogue. Notre comité technique avec les nouveaux conseillers municipaux prendra les décisions une fois le diagnostic établi en interne : tout cela nous prendra bien un an », projette le maire.
La mutualisation a ses exigences, en particulier en matière de communication : intranet, newsletter, réunions, etc. La spécialisation ne s’improvise pas non plus. Il faut parfois se former. « Un agent urbanisme a suivi une formation en instruction du droit des sols, une agente sécurité sur la sécurité des équipements et aires de jeux », illustre la DGS de Terres-de-Caux, Carole Hautecoeur.
Mutualiser apporte-t-il des gains d’efficacité ou de services ? Plus nombreux, les agents mobilisent davantage de compétences. Au Bas Ségala, « l’un des agents techniques rénove désormais nos logements locatifs : au lieu d’externaliser, nous gagnons ainsi 10 000 à 20 000 euros par an », se réjouit Jean-Eudes Le Meignen.
Des surcoûts inévitables
Mais ces réorganisations génèrent plutôt des surcoûts de personnel (1). Un peu partout, le régime indemnitaire est harmonisé par le haut. Comme pour l’intercommunalité, des fonctions support sont créées. Certaines communes nouvelles l’ont évité au départ, mais il est souvent impossible, pour un DGS, de gérer chacun en direct. « On a donc recruté un directeur pour le pôle technique et logistique, et une directrice pour celui du service aux familles, ce qui m’a soulagé », explique Carole Hautecoeur.
Et celle-ci d’ajouter qu’avec la création d’une commune nouvelle « il est nécessaire d’engager une gestion prévisionnelle pour contenir la masse salariale ». A Binic-Etables-sur-Mer, Paul Chauvin évoque, lui, « des surcoûts liés à la moindre présence des élus sur le terrain », leur action bénévole ayant été remplacée en partie par le travail d’agents nouvellement recrutés. Certaines communes nouvelles s’étant construites rapidement pour engranger un bonus de 5 % de dotation forfaitaire avant une date butoir, cela a pu désorganiser les services, concentrer excessivement les pouvoirs…
Les dates butoir n’ayant plus court, les projets à venir pourront prévoir un nouvel organigramme, les fiches de poste, les départs ou recrutements, les formations nécessaires, non sans une écoute de la part des élus et de la direction.
Dotation forfaitaire
Jusqu’en 2019, les communes nouvelles créées bénéficiaient d’un bonus de 5 % de dotation forfaitaire, voté en loi de finances depuis 2015. Un effet d’aubaine qui a donné naissance à des projets, mais pas assez élaborés quant aux conséquences de la fusion. L’incitation financière n’a pas été reconduite en loi de finances pour 2020.
La communication interne doit progresser
Marianne Vertommen, DGS à Val-d’Aigoual (Gard) • 31 agents • 1 430 hab.
Valleraugue et Notre-Dame-de-la-Rouvière ont fusionné en 2019. « A Valleraugue, sept ou huit secrétaires étaient spécialisées (urbanisme, état civil, finances, RH…), elles ont gardé leur poste. Mais à Notre-Dame, j’étais l’unique secrétaire générale. Je suis devenue DGS de la commune nouvelle et ai déménagé à Valleraugue », explique Marianne Vertommen. Pour les services techniques (12 agents au total), un responsable a été nommé et les agents de Notre-Dame se sont fondus dans le service de Valleraugue. Pour éviter des déplacements inutiles, les agents font une journée quasi continue, mais finissent plus tôt.
« La communication doit encore progresser, admet la DGS, mais alors que cela ne se faisait pas avant, nos services administratifs se réunissent une fois par mois, ce qui crée du lien », note-t-elle. La masse salariale a augmenté de 6 % entre 2019 et 2020 du fait d’une harmonisation du régime indemnitaire le plus favorable (celui de Notre-Dame).
Attention à la hausse des arrêts de maladie
Dans certains cas, la création d’une commune nouvelle et la réorganisation des services qui l’accompagnait, ont été mal vécues, voire subies par le personnel, parce qu’elles ont été menées trop autoritairement ou trop rapidement, sans que les élus de toutes les communes concernées, ou même les cadres, aient pu bâtir le projet dans toutes ses dimensions.
C’est ce qu’assure, par exemple, le maire de Binic-Etables-sur-Mer (Côtes-d’Armor) : « Les arrêts de maladie ont fortement augmenté depuis la fusion, à un niveau supérieur à celui de notre strate. » A Sèvremoine (Maine-et-Loire) aussi, l’absentéisme a fortement augmenté. Le directeur général des services, lui-même, a fait un burn-out, entraînant l’interruption des réunions pôles – direction générale.
Le partage des tâches s’est bien fait entre les secrétaires de mairie
Carole Hautecoeur, directrice générale des services à Terres-de-Caux (Seine-Maritime) • 55 agents • 4 140 hab.
A Terres-de-Caux, en 2017, la préparation de la commune nouvelle issue de sept communes a donné lieu à la constitution de groupes de travail thématiques mobilisant secrétaires et agents administratifs : urbanisme et développement économique, relations avec les administrés, etc. « Chaque groupe a dégagé des points communs, des marges de progression et des propositions », explique la DGS, Carole Hautecoeur.
Deux secrétaires qui souhaitaient rester généralistes assurent désormais à elles deux, tout en faisant aussi l’accueil au siège, les permanences dans les six communes déléguées (trois chacune), en privilégiant celles qui se suivent pour limiter les déplacements. Mais les habitants venant moins dans les communes déléguées, les permanences seront revues. Et celles qui voulaient se spécialiser travaillent au siège, soit à l’urbanisme, à la sécurité ou à l’animation scolaire.
« Les agents administratifs ont tous été reçus individuellement et ont retrouvé une place au sein de la commune sur des postes correspondant à leur aspiration », assure Carole Hautecoeur. Les quelques départs à la retraite ou de la collectivité n’ont pas compensé les recrutements, notamment de deux cadres, l’alignement du régime indemnitaire par le haut, mais aussi le glissement vieillesse-technicité et l’augmentation du point d’indice. In fine, la masse salariale augmente de 16 % entre 2016 et 2020.