Publié le 19 novembre 2022 sur le site ouest-france.fr
L’Inspection générale de l’administration vient de publier un rapport national sur le « bilan décevant » et les « perspectives incertaines » des communes nouvelles. Le Maine-et-Loire, où l’on en trouve plus qu’ailleurs, est particulièrement concerné.
Lutter contre l’émiettement communal et rationaliser l’organisation territoriale. C’était l’objectif des communes nouvelles quand la loi du 16 décembre 2010 a simplifié les fusions de communes. La France est le pays de l’émiettement communal
, réunissant 40 % des communes de l’Union européenne pour seulement 15 % de sa population. La fusion a été rendue plus attractive par la loi du 16 mars 2015, confortée par celle du 1er août 2019. Face à la baisse des dotations de l’État, le mariage financièrement intéressé, toujours entre communes limitrophes, en général autour d’un bourg centre, est apparu pour beaucoup comme une question de survie, permettant de mutualiser des équipements et des agents, de maintenir, voire développer des compétences de proximité, et de peser davantage au sein de l’intercommunalité.
Le dispositif a fonctionné timidement puisque les 36 682 communes françaises de 2010 sont encore aujourd’hui 34 955, soit seulement 4,94 % de moins. Un peu plus de 2 500 ont fusionné pour donner naissance, de 2010 à 2022, à 787 communes nouvelles. Mais aucune dans les territoires ultramarins et dans onze départements de métropole.
Le Maine-et-Loire, département pionnier
Les premières communes nouvelles, au nombre de sept, ont été créées en France en 2013, dont trois en Maine-et-Loire : Baugé-en-Anjou, Clefs-Val-d’Anjou et Chemillé-Melay. Le département fait ainsi figure de pionnier. Avec 38 communes nouvelles aujourd’hui, regroupant 224 communes historiques, l’Anjou est sur la troisième marche du podium national, derrière la Manche qui en a 49 et le Calvados 43. Le Maine-et-Loire est ainsi passé de 363 communes aux élections municipales de 2014 à 177 aujourd’hui, perdant au passage 186 maires.
Si beaucoup de communes nouvelles ne sont composées que de deux communes (56 % des cas en France, 12 sur 38 en Anjou), d’autres agglomèrent de nombreux bourgs, comme Baugé-en-Anjou (15 communes), Segré-en-Anjou-Bleu (15), Noyant-Villages (14) ou Chemillé-en-Anjou (13).
L’Inspection générale de l’administration (IGA) s’est penchée cette année sur le bilan de ces communes nouvelles, en s’intéressant à dix départements de métropole, et en observant cinq des 38 communes nouvelles du Maine-et-Loire. Dans cette étude assez critique, commandée en janvier 2022 par Jacqueline Gourault, alors ministre de la Cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, les inspecteurs pointent plusieurs déceptions.
Sans entrer dans les détails financiers, la mission relève parmi les effets induits un changement de classification Insee
pour des communes classées en zone rurale qui basculent en zone intermédiaire. Ainsi, Doué-en-Anjou ne sera plus considérée comme un territoire peu dense ou moyennement dense à compter de 2023, mais intermédiaire. Ce changement inattendu la rend inéligible au bénéfice de la dotation de solidarité rurale, pourtant plus intéressante que la dotation de solidarité urbaine.
« Perte de proximité »
Les inspecteurs observent aussi une dégradation rapide de la représentation des communes membres
. Sans citer de commune en particulier, les inspecteurs donnent le cas d’une commune nouvelle regroupant quinze communes déléguées. On peut reconnaître l’exemple de Segré-en-Anjou Bleu qui réunissait à sa création 212 conseillers municipaux. Ils sont 69 depuis 2020 et ne seront plus que 33 en 2026. Certains élus et administrés peuvent y voir légitimement un risque de perte de proximité
.
Pour lutter contre ce sentiment, des communes nouvelles ont mis en place des conseils consultatifs, comme Baugé-en-Anjou qui en compte 15, un par commune historique, afin d’impliquer les communes déléguées dans le fonctionnement de la commune nouvelle. En Maine-et-Loire, la mission observe que les maires délégués se voient dans bon nombre de communes attribuer une compétence transversale, leur imposant de s’impliquer sur l’ensemble du territoire recomposé et leur permettant ainsi de disposer d’une vision globale
.
Les motifs de déception ne manquent pas
Un portrait peu flatteur des communes nouvelles se dessine au fil des 112 pages du rapport de l’Inspection générale de l’administration.
Les habitants oubliés
La consultation des électeurs n’est pas obligatoire pour créer une commune nouvelle, sauf en cas de désaccord des conseils municipaux. Les habitants restent peu impliqués.
C’est un des points négatifs relevés par la mission de l’Inspection générale de l’administration. Pour Gabriel Bideau, doctorant en géographie cité par les inspecteurs, cela pose la question de l’adhésion de la population, en l’absence de toute obligation de consultation des citoyens, ne serait-ce que symboliquement sur la question du choix du nom
(de la commune nouvelle).
Des élus irrités
La commune étant la cellule de base, l’Insee supprime, dès la création de la commune nouvelle, l’élément statistique à l’échelle des communes historiques, privant les maires d’indicateurs précieux pour l’administration de leurs territoires.
Le travail du maire est également rendu plus difficile pour l’application du droit des sols si une commune est dotée d’un plan local d’urbanisme et si l’autre est soumise au règlement national d’urbanisme. Et nombre d’entre eux déplorent la diminution de la dotation d’équipement des territoires ruraux, en raison de l’augmentation du nombre des habitants liée aux fusions.
Des économies relatives
La direction générale des collectivités locales constate que les dépenses de fonctionnement des communes nouvelles créées en 2016 et 2017 ont augmenté plus vite que les dépenses des communes non fusionnées
. Faute de réelle mutualisation des moyens et d’anticipation sur la question des ressources humaines, les économies de gestion ne sont pas au rendez-vous selon les directions départementales des finances publiques. Baugé-en-Anjou, où l’on assure avoir des charges inférieures, fait figure d’exception.
Une action peu efficace
La création d’une commune nouvelle ne génère pas, en elle-même, une amélioration de l’efficience de l’action publique locale. La commune nouvelle vient davantage consacrer un processus antérieur de mutualisation des moyens qu’initier une démarche de rationalisation
, observent les inspecteurs. De fait, le dispositif ne constitue désormais ni une priorité, ni une nécessité absolue
pour les élus.
Adresses incomplètes
Si la Poste préconise l’ajout du nom de la commune déléguée au-dessus de la commune nouvelle, pour faciliter la distribution du courrier, force est de constater que cette recommandation ne peut être garantie par certains logiciels notamment des organismes publics ou d’entreprises privées, qui ne proposent la saisie que d’une seule commune
. Même problème sur les GPS, ce qui peut créer des difficultés pour les touristes et les livreurs.
Des recommandations
L’Inspection générale de l’administration recommande au ministère de créer une commission départementale des coopérations territoriales et d’organiser en début de mandat un débat d’orientations territoriales. La mission suggère la réalisation d’un schéma départemental de coopération (communale et intercommunale) au niveau départemental et d’un pacte d’orientations territoriales au niveau communautaire. Elle propose aussi de majorer les incitations financières, de prévoir un accompagnement individualisé des communes nouvelles et d’élargir juridiquement la possibilité de création de commune-communauté (commune nouvelle fusionnant avec un établissement public de coopération intercommunale).