Publié le 28 juin 2023 sur le site contrepoints.org
La centralisation française est à bout de souffle, malgré la multiplication des lois de décentralisation. Raul Magni-Berton propose plutôt d’imaginer des politiques basées sur un consentement réel des territoires et de ses habitants avec un principe simple : la subsidiarité ascendante.
Jusqu’à la fin de la Deuxième Guerre mondiale, il était commun de décréter qu’une terre et ses habitants étaient soudainement soumis aux lois d’une autre nation. La belle ville ukrainienne de Lviv, patrimoine mondial de l’UNESCO, a été tour à tour une ville autrichienne, polonaise, russe et ukrainienne en moins de 100 ans, sans que jamais elle n’ait pu choisir son appartenance.
En France, il n’y a pas si longtemps, Alsaciens et Savoyards étaient une monnaie d’échange entre grandes puissances.
Aujourd’hui, cela nous choque. Nous estimons que les territoires et leurs habitants ne sont pas des choses à échanger ou à conquérir. Ils ont des droits, et notamment celui d’avoir leur mot à dire sur leur place au sein d’un système et d’une culture nationale. Cette conviction d’Ernest Renan est devenue bon sens d’aujourd’hui.
Pour autant, ce bon sens peine à s’appliquer au niveau infranational, particulièrement en France.
Récemment, les régions ont été redessinées par le pouvoir central, les intercommunalités ont été dans beaucoup de cas des mariages forcés entre communes réticentes. Bien qu’impopulaires, ces pratiques d’un autre temps restent toutefois tolérées parce qu’en tant que Français, les citoyens et résidents français ont des droits. Cela permet d’accepter qu’en tant, par exemple, qu’Auvergnats, Cantaliens ou Mauriacois, ils n’en ont aucun. Ils n’ont pas le droit de sauvegarder leurs frontières, de lever l’impôt, d’exercer les compétences qu’ils estiment utiles à leur développement, de choisir leurs propres règles de décision parce que, comme chacun le sait, en France, c’est l’État et seulement l’État qui dispose de telles compétences.
Mais la centralisation française est de plus en plus anachronique.
En Europe, les pays tendent à se décentraliser, et l’Union européenne elle-même prône le principe de subsidiarité qui permet aux territoires d’avoir davantage de droits, en prenant des décisions dans les domaines où il est plus efficace que ce soit eux qui les prennent.
Les études scientifiques dont ces principes s’inspirent soulignent également que dans les pays développés, l’autonomie des territoires est source d’efficience et de transparence. Elle a même des vertus en situation d’urgence, comme nous avons pu le voir pendant la pandémie de la Covid. Enfin, les citoyens et les élus locaux – qui sont les représentants les plus populaires de France – ne cessent de demander plus d’autonomie.
Sous cette pression européenne, locale, mais aussi économique et scientifique, les lois de décentralisation se multiplient en France, mais produisent paradoxalement de moins en moins d’autonomie des territoires.
L’un des arguments pour limiter cette autonomie se base sur l’incapacité supposée des territoires à l’utiliser à bon escient. Les démarches récentes de quelques communes pour se défusionner en sont un bon exemple. Les lois de 2010, 2015 et 2019 sur les collectivités territoriales permettaient en effet aux communes de fusionner librement et sans contrainte en créant une commune nouvelle. 2536 communes ont ainsi fusionné, en créant ainsi 787 communes nouvelles plus grandes. Cette démarche pourtant volontaire n’a pas empêché de produire, à l’usage, du mécontentement, et les démarches se multiplient aujourd’hui pour défusionner. Ces faits pourraient plaider en faveur de l’idée que laisser les territoires choisir n’est pas une garantie pour avoir des choix avisés et plus légitimes aux yeux des populations. On pourrait ainsi mettre ces réactions sur le dos d’un caractère gaulois perpétuellement insatisfait, plutôt que sur la centralisation étouffante de notre pays.
Mais le détail de ce processus plaide bien pour la seconde interprétation.
Car tout d’abord, la première loi pour créer des communes nouvelles a été faite juste après la suppression de la taxe professionnelle. Il s’agissait de l’une des rares taxes reversées aux communes. Les communes se sont donc retrouvées plus dépendantes de l’enveloppe que l’État veut bien leur donner. Cette œuvre d’insécurisation fiscale des communes a été complétée en 2023 par la suppression de la taxe d’habitation sur la résidence principale.
Dans ce contexte, la loi de 2010 établissait qu’une commune nouvelle pouvait se créer consensuellement, mais aussi par décision unilatérale du préfet. La menace, toutefois, des interventions préfectorales et des réductions budgétaires n’était manifestement pas suffisante puisque seulement 13 fusions ont été faites les quatre premières années. La loi de 2015 enfonça donc le clou : elle garantissait aux communes nouvelles un niveau stable de dotations de l’État, là où les autres n’avaient pas ces garanties. La crainte d’une baisse de dotation a donné lieu à un nombre de fusions beaucoup plus grand.
Mis bout à bout, le message des gouvernements successifs a été approximativement le suivant : chers conseillers municipaux, vos communes n’ont désormais plus d’entrées fiscales propres, et l’État doit faire des économies. Il sera obligé d’en faire, mais les communes qui fusionnent, en créant ainsi des économies d’échelle, auront la garantie de ne pas subir des coupes budgétaires pendant trois ans. Par ailleurs, le préfet peut aussi vous fusionner, mais sans les bénéfices liés à un fusionnement volontaire. Y a-t-il des volontaires ?
Dans ces conditions, les fusions consensuelles ressemblent plutôt à des mariages forcés.
Supposons donc de proposer des politiques basées sur du vrai consentement et le respect des territoires et de ses habitants. Imaginons des politiques qui leur permettent de choisir leurs compétences, leurs taxes, leur limites territoriales. C’est ce qu’il s’appelle la subsidiarité ascendante. Pouvons-nous imaginer que des fusionnements auront lieu ?
Tout d’abord, avec le respect et l’autonomie, vient la responsabilité.
Les communes qui n’arriveront pas à se gérer efficacement seront tentées de s’annexer à celles qui, au contraire, auront fait les bons choix. Aussi, les perspectives économiques que peuvent se profiler dans certaines configurations de fusion, peuvent pousser des communes à fusionner. En effet, dans la mesure où elles peuvent vivre sur fonds propres, un choix efficace garantit une augmentation de revenu. En revanche, lorsqu’elles dépendent financièrement de l’État, aucun choix avisé ne garantit plus de fonds, en dehors de bonnes négociations avec l’État. Enfin, beaucoup de communes peuvent avoir des raisons purement culturelles de fusionner. Ces motivations peuvent être renforcées si les communes peuvent promouvoir leur propre culture et identité.
Mais après tout, si cela ne marche pas, est-ce grave ?
La France a un nombre record de communes, dont certaines très petites. Mais si ce modèle est rare, il n’est pas nécessairement inefficace pour autant. Si les communes étaient capables de se gérer elles-mêmes, elles nous donneraient la réponse. Peut-être quelques maires, responsables de choix catastrophiques, seront moins populaires qu’aujourd’hui. Mais à l’inverse, nos gouvernements et notre Parlement le seraient davantage, en n’étant désormais plus responsables des moindres difficultés que peut rencontrer chaque commune de notre beau pays.