La perspective d’une amélioration substantielle de la fiscalité et de la situation financière des « petites communes » est toujours l’argument massue des présentations lors des « shows » d’information.
Il convient donc de parler de la MNA. La marge nette d’autofinancement (MNA) ou capacité d’autofinancement est une donnée importante pour une commune, puisqu’elle détermine sa capacité à investir. Pour 77% des communes, la situation comparativement avant et après la fusion n’a pas changé. On espère que pour les 23% restants elle ne s’est pas péjorée !
Soyons sérieux ! Il convient de prendre en compte tous les coûts… ce que raisonnablement on ne peut pastoujours, mais la prudence nécessaire n’est pas un argument de campagne… Alors quels sont les coûts impliqués par la fusion et qui s’ajoutent non seulement au budget « normal » de la commune, mais, dans certains cas, du canton, de la confédération et de nombreux autres acteurs sans être d’ailleurs refacturés ?
Bien sûr, pour débuter, les coûts d’étude, de préparation, puis de mise en place. Une pré-étude peut même s’avérer nécessaire pour évaluer les coûts de l’étude de fusion elle-même afin de budgéter correctement ces projets.
Il faut considérer aussi les nombreux coûts annexes qui ne sont jamais cités : la modification des géodonnées, la mise à jour des nombreuses statistiques communales, les modifications administratives, postales, les changements d’adresse pour les entreprises et les particuliers (contacts communaux, facturation), la modification (à terme) du matériel d’enseignement, etc.
Un certain nombre de dépenses supplémentaires seront induites par la fusion, tels que le recours à des prestataires externes de conseils pour la restructuration et l’organisation de la nouvelle commune ou encore les salaires des nouvelles autorités communales appelées à entrer en fonction quelques mois avant la date légale d’entrée en vigueur de la nouvelle commune et ce, afin de préparer le budget, l’organisation, etc.
Les premières années de la fusion nécessiteront d’autre part beaucoup de travail supplémentaire de réorganisation et restructuration, on considère que l’équivalent d’x emploi(s) à plein temps sera (ou seront) au moins consacré à la mise en place de la fusion. Par conséquent, une partie de l’aide à la fusion, à hauteur de x francs par année pourrait être utilisée pour financer ce(s) poste(s).
Les économies d’échelle attendues pour une commune fusionnée, si elles peuvent être réelles dans certains cas par la centralisation des achats de biens matériels, marchandises et mobiliers, seront largement compensées par les nouvelles nécessités générées par l’extension territoriale significative des services proposés et de leur volume. Par ailleurs, comme dans toutes les entreprises de notre époque, la pression sur le personnel ne pourra être que plus forte et des suppressions de postes sont déjà prévisibles à terme, malgré les dénégations entendues à ce sujet.
Pour la nouvelle commune et son personnel, le piège est à double sens. Puisqu’on promet systématiquement, au départ, de garder tout le personnel des communes partenaires du projet, la fusion induira des coûts supplémentaires, notamment d’équipement, si on renonce à une « rationalisation » à court terme des postes de travail.
Et la rationalisation : tout rassembler en un lieu permettrait d’éviter de réaliser à plusieurs places la même chose? Non, il n’y aura pas x fois moins de dépenses, car les volumes ne seront pas les mêmes. De nouveaux moyens (différents, plus chers) seront peut-être nécessaires pour gérer le volume supplémentaire… Les économies réalisées par les fameuses économies d’échelle, les gains de productivité, la rationalisation des tâches, etc. seront certainement rattrapées par de nouvelles dépenses liées aux nouveaux volumes et à la complexification des prestations à la population.
La charge de travail accrue pour la gestion d’une grande commune et les responsabilités qui y sont attachées ont ainsi incité une augmentation du tarif de défraiement des membres de l’exécutif dans 68% des communes fusionnées d’où une augmentation de charges.
L’argument financier, qui est souvent avancé comme étant le principal avantage des fusions, ne tient d’autant moins sérieusement si l’on prend en compte la professionnalisation du personnel des nouvelles communes, qui fera augmenter drastiquement le coût de nombreuses tâches ; par ailleurs, le nombre de postes prévus semble largement sous-estimé dans la plupart des projets si on le compare au budget de commune de même taille déjà existantes.
Témoignage d’un « fusionné » : « Oui, il faut payer les gens. Dans les grandes communes, c’est déjà des salaires à plein temps, mais dans les petites communes, plutôt des temps partiels. On dit qu’on fait des économies, parce qu’on va centraliser les tâches de la commune, mais ce n’est pas vrai. On devra peut-être quand-même laisser un bureau dans chaque village, alors on n’économise rien. Les petits villages, s’ils sont éloignés, alors vous ne pouvez pas demander à une personne âgée, quand il faut aller voter, quand il faut régler quelque chose à la commune, qu’elle aille chaque fois au village principal. A 80 ou 90 ans, on lui explique qu’il y a le vote par correspondance – il n’y a déjà plus de poste ! – ou qu’un guichet électronique est à disposition sur le site de la nouvelle commune… Du point de vue administratif, on n’économise pas, ni sur les infrastructures ni sur le personnel ».
Et les écoles primaires? La fusion entraînera un seul cercle scolaire (parce que la loi scolaire cantonale le prévoit ainsi) et ce sera à elle de décider de l’organisation scolaire en tenant compte de différents paramètres, dont le coût des transports et les locaux disponibles. Les petits villages ont des écoles primaires. Mais plus tard, quand il s’agira de distribuer l’argent, est-ce qu’on ne va pas dire, on met toutes les écoles à un endroit, dans le plus grand village ?
Et on aura besoin d’un bus pour les élèves … Oui, il y aura un bus. Voilà, il faut payer le bus. La suppression d’une classe amène des économies en termes de personnel enseignant, mais pas en termes de frais de déplacement et d’organisation des locaux. Et si vous n’avez personne à la commune qui vous représente, ce sera difficile de défendre vos intérêts.
Il est purement impossible d’apporter des solutions concrètes à l’ensemble de ces domaines le jour de l’entrée en vigueur de la fusion, or l’impact budgétaire de la nouvelle organisation communale devrait être absolument déterminé si l’on veut prendre en compte ces éléments dans un éventuel choix de fusion. Normalement, une fusion de commune devrait permettre d’atteindre un équilibre budgétaire à la fin de la première législature et ceci sans artifice comptable.
And last, but not least… n’oublions pas la motivation première des cantons à soutenir les fusions. Le Canton de Berne, par exemple, justifiait ainsi son intérêt pour les fusions : « Pour le canton, la diminution du nombre des communes à faible capacité financière requérant un soutien dans le cadre de la péréquation financière […] se traduira par une réduction des dépenses » (Etat de Berne, 2004).
Souvent, les montants de la péréquation financière, favorables aux petites communes, disparaissent du budget des communes fusionnées, à meilleure capacité financière. Ces montants, attribués annuellement, dépassent souvent le montant de l’aide à la fusion qui elle n’est attribuée qu’une fois. L’allocation de péréquation financière pourrait donc tomber pour les communes fusionnées dont la santé financière se trouverait améliorée.
Ce désavantage flagrant a été rapidement identifié comme un frein aux fusions et un sérieux contre-argument, si bien que certains cantons (tel le Jura) ont déjà songé à compenser cette perte pendant deux années supplémentaires après la fusion pour aider à convaincre les plus récalcitrants !