Les fusions de communes : une avancée politique (?)

Réaction de M.Frédéric Mairy, Conseiller communal, Val-de-Travers 

suite à la parution de notre article dans le journal Le Courrier

 

Ainsi donc les fusions de communes seraient portées par des motivations purement financières et bureaucratiques, s’apparentant ainsi à de véritables «hold-up croissancistes» qui aboutissent, par une «dérégulation sauvage», à la «désintégration» des communautés locales.

Qu’il me soit permis ici de relever que la lecture des fusions peut être autre, à l’image de celle des communes du Val-de-Travers, que Bernard Hugo place on l’espère dans les «quelques cas particuliers» relevant quant à eux d’une «bonne idée», «au départ» tout du moins. Malgré tout l’attachement que je porte à Val-de-Travers, je peine toutefois à voir en quoi son processus de fusion, encouragé par le canton de Neuchâtel, relève à ce point du particulier pour que l’expérience qui y est vécue depuis plus de cinq ans ne puisse servir de base à quelques généralités.

Pour rappel, la fusion de neuf des onze communes du district du Val-de-Travers date de 2008. Considérée alors comme l’une des plus ambitieuses fusions jamais réalisée, elle se concrétisa l’année suivante par la naissance d’une commune forte de quelque 11 000 habitants répartis sur un territoire de plus de 12 000 hectares. Val-de-Travers s’apparente ainsi à l’une de ces «grandes entités administratives» décriées par M. Hugo.

Je ne m’attarderai pas sur les indicateurs financiers qui témoignent aujourd’hui du succès de l’opération et qui contrastent avec la situation critique que connaissaient nombre des anciennes communes: les comptes de Val-de-Travers ont chaque année bouclé dans le noir, la fortune a augmenté et la dette diminué sans que cela n’ait empêché la commune de se lancer dans une politique active d’investissements. La viabilité de la baisse du coefficient fiscal moyen liée à la fusion a été confirmée et n’a pas eu pour corolaire, à ma connaissance tout du moins, une diminution de la qualité de vie des citoyens.

Je ne m’appesantirai pas non plus sur le maintien d’une riche vie sociale et associative au sein de chacun des neuf villages fusionnés. Au chapitre de la vie citoyenne, il convient néanmoins de donner raison à M. Hugo sur un point: la fusion n’a pas accentué la participation à la vie politique, au contraire. Les partis peinent à «remplir leurs listes» lors des élections et les départs au sein du Conseil général (législatif) sont nombreux. Mais le mal n’est pas propre aux communes fusionnées ni plus aigu dans celles-ci. Il implique de retrouver les moyens de re-lier la population à la vie politique, ainsi qu’en fait l’expérience Val-de-Ruz, qui a choisi de mener un processus participatif pour accompagner les autorités dans la mise en place de cette nouvelle commune… fusionnée elle aussi.

Plus intéressant est de s’arrêter sur un élément que ne mentionne pas M. Hugo, et qui donne pourtant l’un de ses plus grands sens à la fusion: la dimension politique. Et plutôt trois fois qu’une.

Première avancée réalisée grâce à la fusion sur ce terrain: la suppression de la quasi-totalité des syndicats et autres structures intercommunales qui liaient les anciennes communes dans des domaines aussi variés que les infrastructures sportives, la gestion de l’eau et le traitement des déchets. Des entités qui, fonctionnant par un principe de délégation, avaient vu leurs centres de décision s’éloigner progressivement des citoyens. En reprenant ces tâches au sein de la nouvelle commune, la démocratie en est sortie gagnante.

La deuxième amélioration tient dans la capacité d’action de la commune elle-même. Alors que le champ d’intervention de la majorité des anciennes communes s’était passablement restreint au point de confondre politique et gestion, Val-de-Travers peut désormais faire des choix grâce à sa «masse critique» (laquelle a donc du bon!). Elle peut penser et articuler son développement territorial à une plus large échelle, accentuant les activités industrielles ici, favorisant l’habitat collectif ailleurs, prenant part au concours d’architecture Europan pour revitaliser sa plus importante friche industrielle. Elle s’est aussi dotée en à peine cinq ans de deux crédits-cadre de 1,5 million de francs qui lui permettent de soutenir des projets éligibles au titre de la nouvelle politique régionale et jouent ainsi un effet multiplicateur important. Afin de mener une réflexion globale et innovante en la matière, Val-de-Travers a également voté un crédit de 1 million de francs en faveur de sa promotion démographique et économique. La rationalisation de ses activités, dans les secteurs de la voirie ou de l’administration par exemple, a permis de réaliser des économies structurelles sans prétériter l’emploi pour autant. Particulièrement attachée à la préservation des ressources naturelles, la commune a investi dans un important chauffage à distance et fait le choix du bois pour améliorer l’isolation de son plus grand bâtiment.

Enfin, troisième percée politique: la fusion a offert un poids politique nouveau aux communes du Val-de-Travers qui, jusque là, n’avait que peu voix au chapitre à l’échelle d’un canton marqué par la présence de trois villes… et qui désormais en compte six! Car après Val-de-Travers, ce sont Val-de-Ruz et Milvignes (fusion d’Auvernier, Bôle et Colombier) qui ont vu le jour et qui modifient sensiblement la carte politique du canton, lui insufflant un dynamisme nouveau. Hier spectatrice, Val-de-Travers est aujourd’hui l’une des actrices du développement du canton. Ainsi, au final, si croissance il y a eu avec la fusion des communes du Val-de-Travers, c’est avant tout celle de la politique.

 

Réponse à M.Frédéric Mairy

Les fusions de communes: autogoal financier à terme !

 

Même si je désire éviter la polémique bilatérale axée sur un cas particulier, le commentaire de M. Frédéric Mairy s’appuie sur quelques exemples intéressants qui peuvent nourrir une réflexion plus générale sur les fusions de communes en cours.

Val-de-Travers (VdT) n’était cependant pas une de celles auxquelles je pensais en parlant de cas particuliers où la fusion pouvait éventuellement se justifier. Cette commune me semble plutôt illustrer le contraire, cela d’autant plus que l’orientation donnée à la nouvelle commune se nourrit de l’illusion de renouer avec l’époque qui a permis le développement historique de la région. La grandeur passée n’a pas beaucoup de chance de se réitérer si la conjoncture globale ne change pas radicalement. Ceci n’est pas seulement vrai pour VdT, j’aurais l’occasion d’y revenir. Tout mène à penser qu’elle sera plus favorable, à terme, à de petites structures résilientes qu’à des entités urbanisées de plus en plus étendues qu’on persiste à vouloir favoriser. L’avenir le dira. Malheureusement peut-être trop tard.

Mais avant tout il faut constater une chose, et l’exemple de VdT nous y amène : cette nouvelle commune est le résultat de la fusion de 9 communes sur les 11 du district. Dans le district de la Veveyse-FR, le projet présenté par le préfet prévoit même carrément la fusion de toutes les communes de son district en une seule. Un district, une commune ! Quel est le sens de cette extension ? Quel est encore le rôle de la commune ? SI l’on sait que l’on parle déjà de fusion de districts, de cantons, cela laisse songeur. Doit-on finalement en conclure que toute cette subdivision n’est d’aucune utilité ou qu’elle est devenue superflue voire même un obstacle ? Si l’on écoute ou si on lit ce qui se dit à propos des communes, on ne peut qu’être convaincu de leur disparition prochaine tant la résistance semble faible. Or ce genre de questions est fondamental dans la réflexion sur les fusions de communes.

Mais, même si ce n’était pas spécifiquement mon propos, M. Frédéric Mairy préfère nous emmener sur le terrain principal des arguments financiers qu’il semble bien maîtriser. Je conçois qu’il puisse être fier d’une situation financière encore provisoirement saine, mais il me semble avoir noté que la dette à long terme de VdT, après avoir effectivement baissé pendant la première législature grâce à l’incitation financière versée par le canton, avait déjà repris l’ascenseur les années suivantes, mais je ne le contredirai pas plus sur ce point.

Sans compter le fait qu’on ne se défait pas des charges liées (social, santé, sécurité, éducation), par la fusion,  et malgré toute la bonne volonté des acteurs du terrain, je ne vous apprendrai pas qu’on assiste à une progression des charges par l’accroissement démographique et la nouvelle étendue de la commune. Celles-ci induisent de nouveau besoin en personnel communal. Si la création de postes de travail est toujours accueillie favorablement, elle grève en priorité les finances des communes dont elle représente souvent près de la moitié du budget, si bien qu’on ne s’étonne pas d’une pression toujours plus grande sur les employés communaux et leur effectif. Saignelégier en a fait la douloureuse expérience. En dépit des promesses…

Grâce aux données statistiques, nous disposons d’une bonne base pour  comparer les coûts des communes en fonction de leur nombre d’habitants. Si  nous traçons la courbe du coût par habitant en fonction du nombre d’habitants  des communes on obtient un résultat des plus démonstratifs : le coût par  habitant croît avec la dimension de la commune, ce qui signifie que deux  communes séparées coûtent moins que la commune fusionnée. Dans le domaine administratif, il n’y a pas d’économie d’échelle, mais,  au contraire, des dépenses d’échelle. Malgré la méthode Coué…

A cela s’ajoute que toute dépense persistante (à long terme) représente un grand risque compte tenu de la variabilité potentielle des recettes communales. Et justement ! dans les grandes communes fusionnées – mais pas seulement –, la tentation est grande de réaliser des emprunts conséquents pour finaliser les promesses faites. Les fameux « crédits d’investissement ».  Les taux « anormalement » bas actuels poussent à l’endettement global, ce qui n’est pas une garantie de prospérité future. La gestion publique n’échappe pas à cette règle.

Au niveau global, la sortie de la crise de l’Euro a été financée par des dépenses publiques qui ont augmenté d’autant des dettes déjà excessives. Une vraie bombe à retardement. Et personne ne se préoccupe d’amorcer le désendettement. Ajoutez à cela la crise de l’énergie, le changement climatique, pour les plus évidentes, et vous avez suffisamment de nuages noirs à l’horizon pour tempérer tout optimisme.

Et si, maintenant, je porte à votre connaissance ( ?) le fait que, dans le canton de Fribourg, 8 communes sur les 11 qui ont dû augmenter leur taux d’imposition en 2013 sont des communes fusionnées en 2004, vous comprendrez pourquoi je relativise très fortement tout argument concernant la viabilité de la baisse du coefficient fiscal : de la glue pour les mouches.

Et ce n’est pas tout :

La concurrence pour attirer les industries se joue sur le terrain de l’attractivité fiscale où les perdants sont toujours les contributeurs physiques (et non les personnes morales qui disparaissent ou délocalisent). Ainsi après le boum économique vient souvent le « bam » de la gifle prise par une région qui a voulu dresser des ponts d’or au développement et à l’expansion. Cela nous rappelle aussi que nous contribuons par les fusions à installer la politique et la gestion publique sur le terrain du rapport de forces. Quel en sera l’issue ?

La péréquation positive qui permettait aux communes de boucler leur budget devient souvent négative (contributrice) pour la nouvelle commune. Alors maintenant, beaucoup de grandes communes contributrices appellent à une modification des règles du jeu. Cet acharnement aura pour conséquence de mettre les communes les plus défavorisées dans une situation telle que certaines ne pourront plus assumer les dépenses que leur impose la législation. Alors on les poussera à fusionner.

Voilà quelques éléments financiers à méditer.

Concernant, le maintien de la riche vie sociale et associative de VdT, c’est un élément effectivement positif et je me réjouis d’apprendre  que la fusion n’a pas d’impact sur cet aspect de la vie des Valloniers. Sa diversité et son dynamisme est certainement un élément de résistance à la concurrence pour des subventions communales : nulle commune de neuf villages ne subventionnerait à long terme neuf sociétés de chant ou de gym…

Si la fusion, malheureusement, n’a pas accentué la participation à la vie politique, c’est qu’effectivement, le sens politique du citoyen semble se perdre au même rythme que la dilution de l’efficacité de son engagement par l’éloignement de ses représentants. Mais « rassurez-vous », il garde un potentiel de révolte qui augmente en proportion inverse.

Quant à la réintégration des pouvoirs délégués aux collaborations intercommunales, qui n’avait pas forcément besoin d’une fusion pour se réaliser, elle est relative, dans le cas de la fusion, car vous remarquerez avec moi au passage que depuis la deuxième législature, le Conseil Communal de VdT est composé de 4 conseillers sur 5 provenant du seul village de Couvet et que déjà deux villages n’ont plus qu’un représentant au Conseil Général sur 41…

Tout cela avec l’ambition de créer la ville à la campagne…

Mais je voudrais tout de même terminer cette longue digression en revenant sur les points essentiels de mon article, qui finalement ne parlaient pas de motivations purement financières et bureaucratiques, mais formulaient cinq affirmations que je résume encore une fois pour vous :

1. Les fusions de communes représentent un glissement de compétence décisionnelle vers le niveau supérieur. Ceci est un vrai problème pour qui se préoccupe de démocratie.

2. Les fusions de communes, à l’échelle où elles sont menées aujourd’hui, représentent une attaque frontale contre la communauté politique de base.

3. Face aux problèmes indéniables qui se posent à certaines communes, on pourrait fort bien imaginer d’autres solutions pour aider la résilience de celles-ci.

4. La litanie des poncifs (ex : la masse critique) qui servent d’arguments pro-fusion cache en réalité une volonté de dérégulation de la démocratie, dernier obstacle à une dérégulation économique totale.

5. La maladie des fusions de communes prend la forme d’une épidémie sans vaccin disponible.

Et ma conclusion :

Ne bradons pas notre liberté pour le plat de lentilles des fusions !

 

Nouvelle réaction de M.Frédéric Mairy, Val-de-Travers

Oui, les fusions ont du bon…

 

La réponse de M. Bernard Hugo à ma lettre qui nuançait son regard sur les fusions de communes mérite quelques précisions. Celles-ci n’ont pas pour but de placer la commune fusionnée de Val-de-Travers au cœur d’une polémique : M. Hugo semblant n’avoir qu’une connaissance limitée de ce cas, nous nous limiterons à un nécessaire rectificatif en conclusion pour nous concentrer sur les « affirmations » réitérées de notre interlocuteur.

Non, les fusions de communes ne créent pas « un niveau supérieur » vers lequel s’opérerait « un glissement de compétence décisionnelle ». Elles élargissent sans aucun doute les éléments constitutifs d’une commune (territoire, population, services, etc.), mais ne rendent pas caduc pour autant le niveau communal. Au contraire, les exemples de Val-de-Travers et de Val-de-Ruz montrent ce que ces régions, hier constituées de petites communes dans un canton marqué par la présence de trois villes, gagnent aujourd’hui à jouer dans la cour des grands, en étant davantage consultées et entendues.

Les fusions ne représentent pas non plus « une attaque frontale contre la communauté politique de base ». L’exemple de Val-de-Travers montre que cette communauté n’a rien perdu de sa force avec la fusion. Les anciennes communes sont certes devenues des villages, mais chacune a gardé sa vie locale et associative. Que cela ne soit pas le cas dans d’autres communes fusionnées est possible, mais l’explication est-elle liée uniquement à la fusion ? La critique mériterait d’être précisée.

Quant à l’affirmation que la fusion des communes « cache en réalité une volonté de dérégulation de la démocratie, dernier obstacle à une dérégulation économique totale », elle semble découler d’une lecture purement idéologique et demanderait, elle aussi, à s’appuyer sur des faits pour être débattue. Qu’un affaiblissement de la démocratie puisse favoriser une dérégulation économique est certain. Mais on peine à voir en quoi le fait de permettre à une commune fusionnée de disposer de compétences étendues mises au service d’une collectivité soit un premier pas vers une dérégulation.

Il convient de ne pas oublier que les fusions que nous connaissons portent, le plus souvent, sur des ensembles de taille relativement réduite. Ainsi celle de Val-de-Travers, considérée pourtant comme très ambitieuse, est celle d’une population de quelque 11’000 habitants seulement. Small reste beautiful, et l’intention n’est nullement de « créer une ville à la campagne », comme l’écrit encore M. Hugo. Qui, comme indiqué plus haut, fait montre d’une connaissance toute relative de la situation de Val-de-Travers.

Deux rectificatifs doivent ainsi être apportés à son dernier courrier. Et de un : la dette de Val-de-Travers n’a pas pris l’ascenseur à la suite de la fusion. L’endettement net par habitant était, à fin 2013, de 2’831 francs, contre 3’286 frs un an plus tôt et 3’443 frs lors de la fusion, évolution heureuse qui n’a pas empêche une politique active d’investissements, en matière énergétique notamment pour ceux, d’un niveau record, réalisés en 2013. Et de deux : les grands villages n’écrasent pas les petits au sein des autorités, au contraire. L’exécutif de Val-de-Travers ne compte pas quatre membres sur cinq habitant Couvet, mais un seul. Mieux : cinq villages sont représentés au sein de l’exécutif, dont trois « petits », tandis que Fleurier, village le plus important de la commune, n’y compte aucun des siens… sans que cela ne prête matière à débat, preuve sans doute qu’une large majorité d’habitants se retrouve dans cette nouvelle commune. Mais peut-être nos concitoyens sont-ils aveuglés eux aussi par cette « maladie » que représente la fusion…

Frédéric Mairy, Conseiller communal (PS) Commune de Val-de-Travers

 

…et nouvelle réponse à M.Frédéric Mairy

Fusions: ouvrons l’oeil !

 

Nous laisserons donc aux lecteurs le soin de juger lesquels de nos propos se révéleront éclairés d’ici quelques années… Pour ma part, je persiste à croire que, pour avoir une bonne vision des choses, il faut ouvrir les yeux. Je peux me tromper.

Peut-être est-ce ce qui m’est arrivé – ceci concerne vos rectificatifs – d’abord en lisant votre “Rapport du Conseil communal au Conseil général de Val-de-Travers à l’appui du budget 2013″ où j’ai pu lire cette phrase (page 146): “Du côté de l’endettement, la hausse qui prévaut depuis l’an dernier devrait se poursuivre, avec une forte augmentation entre 2013 et 2014.” et en consultant votre site internet pour ce qui concerne vos autorités élues.

Mais encore une fois, je ne voulais pas m’appesantir sur un cas particulier. La réalité est tenace. Dans le canton de Fribourg, sur 11 communes qui ont relevé leur taux d’imposition en 2013, 8 étaient des communes fusionnées depuis à peine une législature – la trop fameuse période transitoire – … Ce sera là ma conclusion.

Bernhard Hugo, fusionite.ch