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Chapitre 5 – L’euthanasie de la commune

Première partie

En regard  de la dénonciation de l’Etat centralisé se trouve la volonté de réformer le pouvoir local.

La volonté de réforme s’est même, dans ce domaine, exprimée  plus tôt que pour l’Etat : rappelons-nous que  le général de Gaulle était  tombé en 1969 à la suite d’un référendum qui portait en partie sur la décentralisation,  dont une des principales dispositions, la création d’un échelon régional élu , fut  reprise dans une loi de 1972.

La fermentation intellectuelle sur ce sujet continua tout au long des  années soixante-dix  et  aboutit aux grandes lois de décentralisation, dites lois Defferre,  portées par la gauche,  de 1982 et 1983. Depuis lors, que la gauche ou la droite aient été au pouvoir, le processus de  décentralisation  n’a cessé de se poursuivre, s’exprimant dans toute une série de lois  tendant   à remanier  toujours plus le paysage local, tout en renforçant le pouvoir des grands élus locaux.

Trente  ans après,  la situation de la France a tellement évolué que  ce vieux pays que l’on disait viscéralement centralisé,   a  aujourd’hui  les collectivités locales (au moins les grands élus) les plus libres d’Europe, aux attributions les plus larges en matière d’investissements civils,  mais il est aussi   celui où elles sont les plus bureaucratiques, pléthoriques et dispendieuses.

Les  partisans de la décentralisation considèrent que celle-ci ne pourra être totalement accomplie que  si les entités locales héritées de  l’histoire sont redessinées, formatées  pour être en mesure d’exercer pleinement leurs nouvelles responsabilités. Deux problèmes principaux les préoccupent : le nombre excessif de communes et  le nombre, également jugé excessif, de niveaux administratifs, ce qu’il est convenu d’appeler le « millefeuilles » local.

 

36 793 communes sans problème

 

La France compte   36 793 communes, ce qui est sensiblement plus que la plupart des autres pays d’Europe. Et après, dira-ton ? Pourquoi cela serait-il considéré comme un problème  au point que depuis quarante ans les gouvernements successifs se soient acharnés  à  réduire ce nombre ?

C’est précisément ce que l’on se demande.

Ce morcellement  coûterait-il trop cher ? C’est l’idée que l’on a  tenté de vendre au grand public au travers de journalistes  toujours preneurs de clichés. En réalité, c’est le contraire. Nos 36 793 communes furent longtemps une source d’économie parce que près de 35 000 étaient des communes rurales gérées avec parcimonie par des élus généralement agriculteurs et  propriétaires  fonciers,  désireux de limiter les impôts locaux. L’indemnité des maires des petites communes est encore plafonnée à 643 € ; beaucoup restent encore en-deçà du plafond. Une association de contribuables a longtemps fait campagne contre  le gaspillage que les 525 000 élus   de ces communes représentaient. Assez typique d’une certaine superficialité parisienne, celle là même qui inspire tant de mauvaises réformes,   cette association   oubliait  que, sur ce nombre,   près de 400 000 étaient bénévoles.

Pas davantage on ne saurait prendre au sérieux l’accusation, bien connue, de gaspillage ; toutes ces petites communes faisaient,  disait-on, des doublons en ayant chacune sa salle des fêtes ou son  terrain de football alors qu’elles auraient  fait des économies en mutualisant  ces équipements.      Autant dire qu’il est dommage que chaque famille ait  sa voiture alors qu’une pour deux ou trois familles suffirait !  La salle des fêtes, remplaçant généralement   le bistrot fermé, est,  comme l’église et le cimetière, un élément identitaire et convivial auquel  on ne saurait   appliquer  la rationalité ordinaire.  Au demeurant,  des  « gaspillages » au moins aussi grands s’observent au sein des communautés de communes ou d’agglomération où, pour des raisons d’équilibre politique, le même  équipement  est installé dans deux ou trois communes. Dans les villes, chaque quartier a sa salle.

Ces 36 793  communes étaient-elles un frein à la modernisation et à l’investissement public ? Absolument pas. Elles ont pu le paraître dans les années cinquante,   où la France était encore à moderniser  et où   l’Etat se préoccupait   de  vider les bas de laine des paysans pour  qu’ils investissent. C’est alors que furent mises en place dans les dotations de l’Etat des «  primes à l’effort fiscal », dont certaines, ô paradoxe ! sont encore effectives ! Mais bien avant la loi Joxe de 1992, cette question ne se posait plus. L’équipement des communes, grandes et petites,  était  considérable. Il avait été réalisé  directement par les municipalités, avec des subventions de l’Etat ou des départements,  ou bien par les nombreuses structures   de coopération intercommunales qui s’étaient mises  en place au fil des ans, assurant   une coordination légère et au cas par cas en matière d’eau, d’assainissement, de voierie, d’adduction d’eau, de construction et gestion d ‘équipements sportifs ou culturels. Plus  de 20 000  syndicats permettaient de répondre de manière souple à la plupart des besoins des communes, à la ville comme à la campagne, tout en respectant la personnalité de chacune. A partir des années quatre-vingt, le développement  systématique des syndicats à vocation multiple, à l’échelon du canton ou des districts en ville assurait une large couverture territoriale.

L’ancienne structure était-elle un frein au développement économique ? Il faut une singulière ignorance du monde de l’entreprise pour l’imaginer. A la rigueur pouvait-on considérer que le dispositif péchait sur le plan de la coordination   : mais le développement est d’abord l’affaire du secteur privé.  Or  grâce à une  fiscalité plus faible, les petites communes  se révélaient attractives  pour les entreprises qui voulaient s’installer  en milieu rural.  Aucun chef d’entreprise ne s’est d’ailleurs jamais plaint de se trouver dans une petite commune ;  il  y pouvait dialoguer plus facilement avec les élus locaux, entrer au besoin au conseil municipal.  Si une coordination intercommunale était nécessaire, il suffisait de donner une impulsion aux syndicats ayant cette destination, tels les syndicats de pays,  sans chercher à  intégrer à toute force,  comme on l’a fait,  les communes.

La promotion des structures intercommunales s’est au contraire traduite partout par une politique locale d’aménagement du territoire axée sur la multiplication de structures  publiques, générant plus d’impôts que d’emplois.

Les 36 793  communes étaient-elles enfin injustes  fiscalement ? C’est ce qu’on a  dit du fait que  les impôts étaient généralement plus faibles dans le petites dont les habitants profitaient, sans les financer directement, des avantages de la ville voisine.  Cela est encore faux : le plus fable niveau  de la fiscalité en zone rurale résultait  presque toujours du souci de la bonne gestion. Les habitants faisant leurs courses dans les centres urbains, y  finançaient de manière indirecte la taxe professionnelle   et légitimaient ainsi  le fait qu’ils  y aient aussi  profité des  investissements  d’intérêt collectif. L’injustice était plutôt en sens inverse :   la dotation de fonctionnement  versée par l’Etat aux communes à partir de 1968 augmentait , par habitant,  avec la taille de la commune , à la fois parce qu’elle prenait le relais de l’ancienne taxe sur les salaires et parce  qu’elle était fondée sur  les dépenses réelles de fonctionnement   et donc le fait que, toujours per capita, l’administration coûtait non pas moins  cher, comme l’eut voulu la théorie des économies d’échelle,  mais plus cher dans les grandes entités, sans que les services y soient forcément meilleurs.

Face à ces inconvénients imaginaires, les avantages de notre dispersion communale étaient bien réels : elle assurait une démocratie de proximité qui aurait sans doute été nécessaire aussi dans les villes si on y avait développé autant qu’il l’aurait fallu les conseils de quartier  ou d’immeubles ; elle assurait un supplément de convivialité qui est très  précisément ce qui manque aux grands ensembles urbains. A côté de maires  disponibles, des secrétaires de mairie  généralement serviables et polyvalents  rendaient – et rendent encore – à la  population des services bien au-delà de leur mission, comme par exemple l’information de jeunes à la recherche d’un logement ou l’aide aux personnes âgées en matière de sécurité sociale. Dans combien  de communes rurales, a-t-on  pu voir, le dernier week-end de Noël, les maires conduire eux-mêmes bénévolement les déneigeuses ?  Cette structure dispersée représentait la véritable  décentralisation avec un petit d : celle qui permet aux affaires publiques  d’être traitées au plus près des citoyens et   dans la plus grande transparence.

De fait, aucun citoyen, aucun usager,  aucun chef d’entreprise ne s’était jamais  plaint que la France compte   36 793  communes. Voilà l’exemple même du faux problème inventé par une technocratie en mal de rationalité purement arithmétique et pour laquelle le fait que les communes soient  si nombreuses – et plus qu’ailleurs  – était  la source  d’insupportables démangeaisons. Autant dire que  20 millions de familles, c’est trop et qu’il faut les regrouper ! Selon un mécanisme   typiquement idéologique, la volonté de réformer la structure communale  était la solution à un problème qui ne se posait pas et, par là, la source de nombreux problèmes qui ne se seraient pas posés si on n’avait rien fait.

En disant qu’il n’y avait pas de problème global du morcellement  communal, nous ne nions pas l’existence de  difficultés ponctuelles, surtout dans les agglomérations où   certaines communes qui concentraient les activités,  avaient bien plus de ressources fiscales que les communes résidentielles, où le  développement  et   les transports méritaient d’être organisés sur une base globale.  Mais ces problèmes étaient déjà résolus  ou en voie de l’être au coup par coup par les structures de coopération légères mises en place au cours des années soixante-dix et  quatre-vingt : communautés urbaines,  districts ou SIVOM. A la différence de  ceux que l’on a inventés depuis,    ces dispositifs pragmatiques ne posaient pas comme objectif final  la fusion complète d’entités   humaines  vivantes héritées de l’histoire.

 

De Joxe à Sarkozy, vingt ans de guerre à la commune

 

De même qu’il y  a en France   une guerre contre l’Etat, il y a depuis près de quarante ans     une guerre contre la commune.  Elle se limita à une première salve,  inoffensive,  avec la loi Marcellin de 1972 organisant sur une base volontaire  les « fusions de communes »  assorties d’  incitations financières.   Bien peu de communes  acceptèrent de fusionner    et beaucoup de celles qui l’avaient fait   « divorcèrent »   ensuite, tout en gardant les subventions.

L’offensive lancée avec la loi du 6 février 1992, dite loi Joxe,  eut une   toute autre envergure. Son  l’objectif   était de réduire à terme la diversité communale mais  il ne devait être atteint  que par étapes.

On n’avoua que rarement que l’objectif final était l’abolition des petites communes et même,  aujourd’hui,  des grandes. Quand   elle entreprit de faire  la guerre aux communes, la  technocratie française n’avait cependant  pas les moyens de Staline déclarant la guerre aux paysans ou de Ceaucescu,  soucieux lui aussi de rationaliser le monde rural  et ambitionnant de  remplacer les villages traditionnels par des blocs HLM « au carré ». Il   lui  fallut  donc  biaiser. Dans ce festival d’hypocrisie, on se proposait de vider peu à peu de leur substance les communes comme on chloroforme les petits chats.

Mais dans la guerre au réel, il faut toujours composer : pour éviter que la production s’effondre sous l’effet de la collectivisation, le communisme laissa aux paysans des lopins individuels. On laissa aux communes des attributions résiduelles, tel le pouvoir de police du maire ;  on fit au départ  des ensembles  intercommunaux à dimension  humaine, le plus généralement de la taille du canton.

Lancée par la gauche, la mécanique fut reprise par la droite, puis la gauche, puis la droite encore. Il y eut la loi Pasqua (1995) puis  la loi Chevènement (1999) : chaque fois, l’étau sur les communes  se resserrait. La seule pause de ce rouleau compresseur mu par une technocratie impitoyable fut la loi Raffarin de 2004. Sans doute parce que l’ancien Premier ministre connaissait mieux la France profonde, dite d’ « en bas », pour la première fois, une loi de décentralisation ne portait pas atteinte aux pouvoirs  des petites communes.

Les communes avaient été en  1992 encouragées à s’intégrer dans des communautés de communes (en zone urbaine, communautés de ville)   destinées à se substituer aux anciens syndicats. Théoriquement libres d’adhérer, les petites communes furent soumises à une forte pression des préfets. Elles étaient privées de subventions si elles ne s’intégraient pas ; les « villages gaulois »  qui résistèrent finirent par se rendre. La loi Pasqua établit même  que les dotations de l’État seraient proportionnelles au degré d’ «intégration fiscale » des communautés désormais tenue  pour une fin en soi. C’est-à-dire que, quittant sa neutralité,  l’Etat faisait activement pression pour  que l’intégration aille, quelque jugement que portassent les élus sur sa nécessité technique,  aussi loin que possible. Le mouvement  ne  prit toutefois toute son ampleur qu’après que la li Chevènement ait permis  aux nombreux présidents et vice-présidents des nouvelles structures de percevoir des indemnités substantielles.

Non seulement ce dispositif n’entraîna nulle part de vraie réflexion sur l’aménagement du territoire,  mais il fut le point de départ d’  une explosion sans précédent des dépenses locales. Les nouvelles entités furent aussi le prétexte de recrutements massifs. La fonction publique territoriale a gagné 500 000 emplois en vingt ans ; on peut estimer qu’  environ  350 000 de ces nouveaux postes de fonctionnaires résultent du développement des  nouvelles structures intercommunales, qui se sont livrées à des recrutements massifs, alors même que les effectifs des communes, qui auraient du diminuer à due proportion, continuaient d’augmenter.

Au départ, une des principales  raisons  d’être de ce dispositif était de faire des économies de gestion puisque on supposait, à tort ,  que la dispersion entraînait des gaspillages. On eut exactement l’effet inverse de celui qui était attendu  : le nouveau système s’avéra    un double encouragement à la dépense ; d’abord parce  les  nouvelles structures   intercommunales,  devaient justifier leur raison d’être en  mettant leur  signature à des projets souvent conçus sans réelle nécessité,   ensuite parce que les mécanismes d’encouragement financier leur apportèrent une manne imprévue qu’il fallait bien dépenser, cela précisément au moment où des économies sur les budgets publics auraient été nécessaires .

 

La loi du 16 décembre 2010

 

L’idéologie ne fait jamais de concessions  que provisoires :  « Deux pas en avant, un pas en arrière » disait Lénine. Ce qui restait d’autonomie communale, le volontarisme sarkoziste s’est proposé de lui porter le coup de grâce par la loi  du 16 décembre 2010, dite de  réforme des collectivités territoriales, mais toujours   sournoisement. Que les parlementaires aient rechigné à l’adopter  se marque au caractère exceptionnellement serré des scrutins. Le vote n’en est pas moins acquis aujourd’hui.

C’est de manière fallacieuse   que l’on a dit que la  loi qui vient d’être votée par le Parlement «sanctuarisait  la commune ». Sans aller jusqu’à reprendre ouvertement les propositions de la commission Balladur qui prévoyait son « évaporation » (sic), elle met néanmoins en place toutes les armes pour lui donner le coup de grâce. La mesure phare en est l’élection au suffrage direct des délégués communautaires : dans la phase intermédiaire  qui commence en  1992, les instances intercommunales n’étaient élues qu’au second degré, l’élection reine demeurant l’ élection municipale ; il n’en sera plus de même : l’élection principale, même si au départ, elle est jumelée avec la première, sera l’ élection intercommunale ; de cadre démocratique fondamental, la commune ne sera plus  qu’un cadre folklorique , où l’élection n’aura plus d’enjeu.  Cette mutation, conjuguée avec  l’intégration financière, vide de toute raison d’être la commune. D’autres mesures vont dans le même sens : le poids des petites communes dans les conseils communautaires est réduit, la création de « communes nouvelles » fusionnées est encouragée. Par-delà,  se profile ce que la loi appelle pudiquement la   « rationalisation de l’intercommunalité », ce qui veut dire le regroupement forcé des  communautés existantes en grands ensembles intégrés rassemblant , non pas un ou deux cantons, mais des centaines de communes, ne laissant subsister   que trois ou quatre grands ensembles par département.   Il  se peut même que la nouvelle commune  soit le département  actuel. Il ne devrait y avoir au terme du processus que  quelques centaines de communes en France au lieu de 36 793. Ceux pour qui la rationalité se limite à l’arithmétique seront satisfaits.

Le gouvernement  a seulement reculé sur deux points : le transfert du pouvoir de police du maire au président de la communauté (qui eut entraîné le recrutement de milliers de policiers professionnels  en remplacement d’élus quasi- bénévoles) et la possibilité d’inclure de force une commune minoritaire dans une « nouvelle commune » fusionnée.

En revanche la loi de 2010 opère une subversion en profondeur du cadre communal dans les grandes  villes où les communes sont appelées à être remplacées  dans la plupart de leurs attributions par les « métropoles » plus vastes. Les pôles métropolitains, dans les agglomérations de moindre importance,  pourraient avoir, à terme, la même destination.

Pour mesurer l’ampleur de la révolution ainsi projetée, il faut se souvenir   que le cadre communal est le plus ancien qui soit : certains de nos  villages remontent à l’époque celtique, d’autres aux temps gallo-romains,  la plupart au Moyen Age ; il a revêtu au cours des âges    des formes diverses, mais  il a toujours été représenté par des communautés  s’organisant librement. Le cadre communal    a  traversé tous les régimes, les municipalités  de 1789 reprenant pour l’essentiel les attributions laïques des paroisses de l’Ancien  Régime. Au terme de vingt ans de ce que certains  appellent sans fard la « révolution intercommunale », la plupart des communes actuelles ne seront plus que des hameaux , seulement  marqués par  la  limitation de la vitesse. Malgré les apparences, c’est une révolution presque  aussi fondamentale  à celle que firent les bolcheviks abolissant  la propriété privée,  qui s’accomplit.

Région et département

 

L’autre objectif  de la  loi sur les collectivités territoriales est, à terme, la fusion de la région et du département.

Le problème que l’on se propose ainsi  de résoudre est celui du supposé  excès de niveaux de  collectivités, ce qu’on appelle familièrement  le mille feuilles local  qui va de l’Etat (pour ne pas parler de l’Europe) à la commune en passant par la région, le département et, à présent, la communauté de communes ou d’agglomération.

Disons tout de suite que ce n’est pas là un vice congénital de la France. Au XIXe siècle, après que la Révolution ait brutalement  élagué   la « broussaille féodale » et Napoléon reconstruit  notre administration, l’administration de la France était très simple : il y avait l’Etat et il y avait la commune. Entre les deux, le département, créé en 1789,  était, avec le préfet à sa tête,   principalement un échelon administratif de l’Etat et  de manière très embryonnaire jusqu’au  milieu  du XXe siècle, une collectivité territoriale aux attributions limitées, aux mains de  notables parcimonieux.

La région fut instituée en 1972, au départ comme simple échelon de coordination économique dont les instances, composées de maires de grandes villes et de conseillers généraux, étaient élues au suffrage indirect. Elle ne devint  une collectivité de plein exercice  dont  les instances étaient  élues au suffrage direct, qu’en 1982.

S’y superposèrent, dans les conditions que l’on vient d’évoquer, en 1992, les communautés de communes et les communautés de ville.  La loi Pasqua sur l’aménagement du territoire ajouta même  entre le département et l’échelon intercommunal,  le pays, structure légère de développement que l’on aurait pu prendre pour  exemple de ce qui aurait pu être fait de bien,  si elle n’était venue s’ajouter à une pyramide déjà bien chargée.

Ces développements  appellent  un certain nombre de remarques.

La première est que, au moins au départ, contrairement à ce que l’on prétend, il n’y avait pas plus d’échelons hiérarchiques en France que dans les autres grands pays : l’Etat central, la région (Land ou Etat dans les entités fédérales), le département et la commune existent, sous  différentes formes aux Etats-Unis, en Allemagne, en Italie,  en Espagne.  Ce qui distingue ces pays est le poids respectif de ces échelons : en Allemagne, en Italie, le département est clairement subordonné à l’échelon du land ou à la région, ce qui n’est pas le cas en France où le total des budgets départementaux excède  celui des budgets régionaux – mais  la marge de manœuvre est bien plus grande sur ces derniers, en principe dégagés des tâches de gestion.  Seule l’Angleterre fait exception. Margaret Thatcher, dans le but de réduire la dépense publique,  procéda  au cours des années quatre-vingt, en même temps qu’à une recentralisation féroce,  à un élagage  brutal du paysage local : ainsi  le grand Londres ne comportait plus en 1990 – en plus de l’Etat central, très impliqué –  qu’un échelon, celui de 33  « bourgs » , là où au même moment, l’Ile-de France comprenait, la région, le département ( identifié à la Ville de Paris) et plusieurs centaines de communes grandes et petites sans compter les structures intercommunales. Mais le gouvernement  travailliste revint sur cette simplification en créant une administration élue du Grand Londres (ainsi que  des gouvernements régionaux de type fédéral en Ecosse et au Pays de Galles).

La seconde remarque est que, comme on  l’a vu s’agissant des communautés de communes, c’est qu’ en voulant simplifier qu’on complique. L’échelon intercommunal, destiné à absorber à terme la commune répondait, quant au fond,  à un objectif de simplification. Faute qu’on ait pu effectivement, au moins jusqu’ici, résorber l’échelon communal, il s’avère qu’en voulant simplifier,  on a compliqué et, de fait, ajouté un échelon (voire deux si on inclut le pays).

C’est très précisément ce que l’actuel  gouvernement  s’apprête à faire, selon une logique analogue, au travers su projet de loi de réforme des  collectivités territoriales. Si le gouvernement  Sarkozy avait décidé  de fusionner brutalement région et département  à la  manière thatchérienne, le résultat eut été en effet une simplification.  Mais faute d’oser – et heureusement ! –  une réforme aussi radicale, on a biaisé : la région et  le département  subsisteront comme personnes morales distinctes  mais seront  administrées par les mêmes hommes (comme c’était un peu le cas entre 1972 et 1982 avec, alors, une   prééminence du département). Le futur conseiller territorial, élu au scrutin de circonscription, sera tantôt conseiller général, tantôt conseiller régional.

Même si le nombre total des futurs conseillers territoriaux (3471) doit être  un peu  plus réduit que celui des actuels conseillers généraux et régionaux (4050) , il sera sensiblement  supérieur à celui des conseillers régionaux actuels. Pas moins de 298 pour la région Rhône-Alpes, soit à peine  moins que le Sénat!  250 en Midi-Pyrénées. Il faudra refaire dans toutes les régions les salles d’assemblées déjà construites à grands frais : l’Auvergne qui passe de 47 à 144 élus vient précisément d’inaugurer un nouvel hôtel de région qui a coûté 50 millions d’euros. On estime que la mise aux normes dans toute la France va coûter 600 millions €. Pendant ce temps, les salles des conseils généraux, construites à non moins de frais,  s’avéreront  surdimensionnées, voire inutiles. Comme il est prévisible que les futurs conseillers territoriaux, du fait de leur double vocation,  cumuleront les avantages des conseillers  généraux et  régionaux, il y a fort à parier que, sur le seul plan des indemnités des élus, le nouveau dispositif coûte  bien plus cher que l’actuel.

C’est à tort que l’on réduit cette loi à son aspect politicien. Il est vrai que,  le scrutin de circonscription étant supposé plus favorable à la droite, le gouvernement en attend la reconquête des régions qui sont, toutes  à l’exception de l’Alsace, passées à gauche. Le débat parlementaire s’est  concentré surtout sur cet aspect des choses.  Il était cependant  possible de faire une manœuvre politicienne à moindres frais et sans introduire tant de complications.

 

L’explosion des dépenses locales

 

Que tout cela coûte cher, les Français qui ont vu l’explosion des impôts locaux au cours des trente dernières années le savent. Les budgets des collectivités locales ont été multipliés par trois en trente ans, les effectifs de fonctionnaires locaux par deux (sans que l’on ait vu, en parallèle une baisse   des effectifs de l’Etat qui se sont contentés, comme on l’a vu, de plafonner avec moins d’attributions). Entre 2004 et 2009, les impôts régionaux ont augmenté de 90 % en  Languedoc-Roussillon, de 69 % en Ile-de-France, de 41 % en Lorraine. Toutes collectivités comprises, les taxes locales ont encore augmenté de 6,7 % en 2009, dans un contexte de stagnation du revenu.

Certes  la décentralisation  était  nécessaire, ne serait-ce que pour désengorger un échelon central auquel l’Etat providence avait conféré des attributions de plus en plus  diversifiées et qui avait du mal à faire face. De fait,  l’Etat français était plus centralisé au milieu XXe siècle qu’au XIXe dans la mesure où sa sphère d’action s’était considérablement étendue et  jamais  les préfets n’avaient concentré autant de pouvoirs qu’en 1980 : les délester  était souhaitable.

La manière dont la décentralisation  a été faite en 1982, sous l’égide de Gaston Defferre,   n’a pas cependant été la meilleure. On s’est contenté de mettre fin à  ce qui était tenu pour une anomalie juridique : la double fonction du préfet, à la fois  représentant  de l’Etat et exécutif de la région et du département.  On a aussi « judiciarisé » la tutelle de l’Etat, considérant qu’elle serait plus justement exercée si  c’était  la juridiction administrative et non le représentant de l’Etat qui avait le dernier mot : illusion aussi ;   cette tutelle  a surtout  cessé de s’exercer tout en devenant beaucoup plus complexe. Les préfets ont reçu la consigne de Chirac de garder des bonnes relations avec les élus locaux,  de quelque bord qu’ils soient, et le contrôle des chambres régionales des comptes est trop tardif et trop formel pour faire vraiment peur.

Il reste que le paysage administratif français a considérablement changé en trente ans : comme l’œil  continue de percevoir les étoiles  éloignées dans l’espace, même si elles se sont éteintes depuis belle lurette, il  y aura toujours   des radoteurs pour dénoncer l’indécrottable  « jacobinisme »  de la France.  Ils ignorent que les collectivités locales gèrent  aujourd’hui  près de 80 % des investissements civils et cela sans véritable contrainte. Les attributions qui leur manquent  si on les compare à certains pays étranger, rémunération des policiers  ou des enseignants,  sont précisément celles sur lesquelles il y a très peu de marge de manœuvre. La réforme constitutionnelle de 2003 tendant à poser que    la République française est  décentralisée était inutile mais pas inexacte.

On peut certes  mettre l’explosion des dépenses locales sur le compte de la croissance de la demande locale d’équipements collectifs  et des transferts de charges par l’Etat : on dira ainsi que si   les lycées, gérés désormais par les régions,  coutent   plus cher, c’est   parce que la population demande qu’ils   soient  mieux entretenus. Mais  la gestion de tout budget, public ou privé ne  suppose-t-elle pas  des contraintes et des arbitrages ; la satisfaction systématique des demandes  comme si ces contraintes n’existaient pas n’est-elle pas une  dispendieuse anomalie ?

Est-ce la demande locale qui justifie que les dépenses de communication ont  augmenté au cours des dernières années de 108 % en Aquitaine, de 211 % en Ile-de-France, de 460 % en Languedoc-Roussillon, que les vœux de nouvel ans des Pays de la Loire coûtent 310 000 € ?

L’explosion des dépenses locales a également d’autres raisons.

Dans aucun  pays d’Europe, les élus locaux  n’ont autant de pouvoir  pour engager des dépenses. « La France apparait comme le pays le plus décentralisé d’Europe, celui où le contrôle administratif est le plus faible, où la marge de manœuvre des élus en matière d’acquisition et d’utilisation de ressources financières est la plus large » (Jacques Ziller).

D’abord sur  le plan juridique,   où rien ne vient entraver leur liberté fiscale – qui est d’abord celle d’augmenter les impôts. Cela à  la différence de ce qui se passe en Allemagne – où une enveloppe fédérale  prédéterminée est partagée entre les länder et en Grande-Bretagne – où les augmentations des impôts locaux sont soumises  à l’autorisation du  ministre de l’intérieur.

Ensuite, sur  le plan politique, où  plus de la moitié des budgets locaux étant alimentés par des dotations de l’Etat ou des subventions d’autres collectivités,  l’impôt local ne couvre qu’une partie de dépenses, ce qui affaiblit   la responsabilité politique des élus. L’unicité    du système  de  collecte, qui reçoit  à la fois  les impôts nationaux et les impôts locaux ne permet qu’aux   citoyens les plus  éclairés de les distinguer nettement. Aussi les élus ont-ils    davantage intérêt à la dépense qu’à la parcimonie : les citoyens seront   plus reconnaissants des bénéfices de la première que des  effets de   la seconde.

Le risque économique est évacué aussi : il n’ y a  pas de procédure de faillite  pour  une collectivité locale comme il y en a aux Etats-Unis ( où 35 des 50 Etats se trouvent en cessation de paiement ! ), la capacité contributive des habitants étant supposée sans limite ; les banques peuvent donc   prêter sans crainte aux collectivités locales , au détriment  d’investissements  industriels  directement productifs mais plus risqués .

Ceux qui imaginent qu’une gestion décentralisée, plus près du terrain,  est nécessairement plus efficace devaient être détrompés par la réalité quotidienne de trop de collectivités locales aujourd’hui. Zoé Shepard, elle-même employée de collectivité locale,  montre dans un livre drôle  combien l’efficacité du travail y laisse à désirer. Mais il y a plus grave : la récente affaire des Bouches-du- Rhône, après bien d’autres mettant en cause tant la gauche que la droite, n’est que la partie immergée de l’iceberg,  laissant supposer un développement pour le mois alarmant da la corruption dans la sphère locale.

Accroissement de la dépense locale, des moyens locaux, du personnel local et surtout des indemnités versées aux élus, à la fois parce qu’elles ont  été augmentées au fil des ans et parce que les postes qui y donnent droit ont proliféré : le moindre des effets de l’intercommunalité, n’est pas  d’avoir multiplié les grandes et petites prébendes.

En ont profité d’abord les grands élus locaux, souvent parlementaires  et par là amenés à voter les lois relatives à l’organisation des collectivités locales. L’emprise de ces grands élus , maires de grandes villes et présidents de communautés, présidents de conseil régional ou général, sur le petits, maires de petites communes ou simples conseillers municipaux , n’a cessé de grandir au fil des ans au détriment  de la véritable démocratie locale . Ainsi a cru et embelli une classe d’élus locaux solidaire par delà les clivages de la droite et de la gauche, recrutée le plus souvent par cooptation et de plus en plus prospère ; les moyens qu’elle a, grâce à l’explosion des dépenses,   de fidéliser une   clientèle électorale, la rend, sauf erreur grave de gestion, pratiquement inamovible.  Par derrière, une technocratie locale, seule à même de maîtriser une machine de plus en plus complexe et qui, souvent, par derrière la façade élective, a le vrai pouvoir.

Outre les fonctions électives, la classe politique locale a pu multiplier à son profit   les sièges d’administrateurs  dans une économie mixte proliférante : établissements publics, sociétés d’économie mixte, offices d’HLM etc., souvent plus lucratifs que les mandats électifs  eux-mêmes.

 

Les sociétés publiques locales, un monstre juridique 

 

Loin de mettre fin à ces privilèges, le gouvernement Sarkozy a donné son feu vert aux sociétés publiques locales , nouvelle forme juridique , définie par la loi du 28 mai 2010,  intermédiaire entre le public  et  le privé , que,  sur la proposition du groupe socialiste du Sénat, les deux assemblées ont votée à l’unanimité  : il s’agit d’une entité pouvant exercer  une activité économique au service des collectivités locales,   allant des travaux publics à la gestion de l’eau ou de l’assainissement, en passant par l’externalisation éventuelle de services culturels ou de communication. Dans la mesure où ces sociétés  sont  possédées à 100 % par ces collectivités, les collectivités qui y ont recours  sont  dispensées  par la jurisprudence de la Cour de  Justice de l’Union européenne, d’appeler  à  la concurrence. Qui ne voit dans cette   forme juridique  la porte ouverte à de nouveaux  abus ? Libres des contraintes de l’Etat (personnel  à statut, neutralité politique du recrutement  etc.) elles le seront également  du marché, et  ouvriront  des postes d’administrateurs dont la rémunération n’est pour le moment pas réglementée.

Quel étonnant paradoxe de voir ce gouvernement  que les esprits superficiels croient animé d’un zèle libéral pour alléger la structure publique   et qui,  au contraire, donne son feu vert au socialisme municipal généralisé !

Il n’est pas sûr qu’on trouve  une solution à la prolifération des structures locales, comme cela est envisagé, dans  la stricte spécialisation des collectivités, un serpent de mer qui remonte  à la surface depuis des années. Si cette spécialisation existe dans certains domaines –  aide sociale,  routes    et collèges au département,  lycées aux régions -,  il est des domaines où tout le monde intervient : culture,  tourisme, action économique etc.  Il n’est  ni  possible, ni peut-être souhaitable  que cette pratique cesse. D’abord parce qu’elle est conforme  à la logique  du suffrage universel, inséparable d’une  compétence elle aussi universelle, au  moins en théorie. Ensuite parce que, dans un monde  globalement assez médiocre, la non spécialisation des collectivités  permet, dans les cas nombreux ou telle ou telle collectivité responsable, par exemple la  région, est paralysée par l’incompétence ou le conservatisme de ses élus, à d’autres élus  plus dynamiques, le maire ou le président du conseil général, par exemple, de se substituer à lui.  Tel ne  serait pas le cas si  s’instaurait de haut en bas de  la pyramide une stricte  hiérarchie, les compétences des collectivités de terrain étant strictement encadrées par les régions, les unes et les autres formant une sorte de bloc compact, dont le caractère bureaucratique  serait  sans doute pire que celui d’un Etat  centralisé.

A vrai dire, le problème essentiel des collectivités locales françaises n’est pas   compliqué : c’est leur caractère dispendieux. On dira que 11 % du PIB, c’est moins que l’Etat et la Sécurité sociale, mais c’est deux fois et demi plus qu’il y a trente ans, c’est surtout le domaine où les dépenses publiques sont le moins contraintes. Même  si les collectivités locales    font généralement assez bien ce qu’elles doivent faire, c’est   à un coût trop élevé ; elles font aussi beaucoup de choses inutiles  qui ne devraient pas avoir lieu d’être dans un contexte de rigueur  budgétaire:  ce rond-point de luxe édifié  à un carrefour où ne passe pas un chat, devant une maison lépreuse que ses propriétaires, accablés de taxes, n’ont pas les moyens de ravaler , est en passe de symboliser la France.

Les récriminations des entreprises contre la taxe professionnelle  avaient conduit, Mitterrand et Chirac à promettre sa suppression. Aucun ne l’avait fait. Sarkozy, lui, l’a fait. Ou il a eu l’air de le faire.  Le remplacement de la taxe professionnelle  par la contribution territoriale au 1er janvier 2011 revient pour beaucoup de  contribuables à un changement de nom. Si l’industrie se  retrouve gagnante au détriment du tertiaire, ce qui, en soi,  est une  excellente  chose, on n’  a pas encore mesuré les effets pervers d’une coupure entre  l’usine  et le  territoire dans un pays où, culturellement, elle n’est pas très aimée. La construction des grands équipements nucléaires  ou de tout autre grand équipement susceptible d’inquiéter les populations, sera-t- elle encore possible ? Le blocage de la nouvelle taxe professionnelle entraînera un transfert de la fiscalité vers les ménages, spécialement les petits propriétaires. Or dans une grande partie de la France, ceux-ci sont déjà gravement accablés ; il n’est pas rare que  l’impôt foncier et la taxe d’habitation représentent l’équivalent d’un loyer : le socialisme municipal ne se contente pas de nourrir une nouvelle nomenklatura, il vide de sa substance le droit de propriété, au moins modeste

En réformant  la taxe professionnelle, sans s’attaquer aux motifs  de la dépense locale, le gouvernement  Sarkozy  traite l’effet sans traiter les causes. Or pour toutes les raisons que nous avons évoquées, ces dépenses,   personne ne les contrôle vraiment.  Il est d’autant plus  urgent que s’instaure en France un vrai   contrôle de la dépense publique locale, comme il en existe aujourd’hui dans toute l’Europe, non seulement de son opportunité mais de son montant. Par là seront    clarifiés   les rôles respectifs de la sphère publique et de la sphère privée  de telle façon que, de manière insidieuse, l’économie publique n’occupe pas, et sans contrôle, un territoire de plus  en plus étendu.

Au lieu de s’engager sur cette voie qui est celle du bon sens , on  multiplie  les réformes fondées  sur  les idées reçues des uns , l’idéologie et  l’esprit de système des autres , sans oublier les préoccupations politiciennes et la propension  de la nouvelle classe   politique locale d’étendre sans cesse son pouvoir .

Ces réformes, au lieu de simplifier, compliquent,  au lieu de démocratiser, bureaucratisent, au lieu de rationaliser, entretiennent   le gaspillage. Dans la ligne de ces réformes idéologiques  brouillonnes,  la loi  Sarkozy de réforme des collectivités territoriales apparaît comme une apothéose.

Le basculement du Sénat à gauche en est la conséquence directe. Bonjour Gribouille !

 

« L’Administration territoriale en Europe » in Administration, octobre-décembre1995

Zoé Shepard, Absolument dé-bor-dée, Albin Michel 2010