L a  S u i s s e,  un modèle de démocratie ?

Braderie dans le temple de la démocratie

1848 – 1990 – 2015

Il faut d’abord savoir que de 1848 à 1990, soit pendant près d’un siècle et demi, le quadrillage communal de la Suisse est resté plus ou moins stable autour de 3000 communes. Les fusions n’étaient simplement pas un thème.

En Suisse, la diminution du nombre de communes est surtout flagrante depuis ces deux dernières décennies et le mouvement connaît depuis une inflation alarmante. Ainsi de 3021 au début des années 1990, leur nombre a passé à 2294 au 1er janvier 2016, et cette chute va se poursuivre, au vu du nombre de projets encore en cours de finalisation.

Selon un constat général concrétisé dans un article signé par Emmanuel Daniel : « La Suisse est le pays d’Europe qui implique le plus ses citoyen(ne)s dans le processus de décisions ».

Certes, si cette affirmation est vraie, on peut légitimement se demander pour combien de temps encore ? La Confédération est peut-être « un haut-lieu traditionnel de la démocratie », mais dans ce Temple du « gouvernement de soi par soi-même » on assiste depuis une vingtaine d’années à la plus grande braderie de communautés locales qui soit et ce n’est pas sans conséquences sur cette démocratie tant encensée.

Un amour modéré de la démocratie

Mille raisons sont invoquées pour leur trouver des défauts, des déficiences, des lenteurs incompatibles avec une « saine gestion des affaires publiques », sauf que derrière ces critiques plus ou moins tactiques se cache en réalité et plus globalement une critique de la démocratie elle-même, dernier rempart à la dérégulation imposée par une vision purement économique du monde et des relations humaines.

Si bien des peuples envient le  pouvoir que nous laissons au notre, si même nos voisins immédiats jalousent cette démocratie directe que leurs citoyen(ne)s se verraient volontiers appliquer, il faut bien reconnaître qu’elle se voit maintenant attaquée de toutes parts et que la déferlante des fusions de communes que nous vivons est en  train d’accélérer la dilution du pouvoir des individus sur leur propre environnement.

Comme le souligne très justement Antoine Chollet de l’Institut d’études politiques, historiques et internationales de l’Université de Lausanne, une partie importante des élites n’éprouve qu’un amour très modéré pour la démocratie. La plupart des penseurs et des politiques qui sont à l’origine des régimes constitutionnels ne faisaient généralement pas mystère d’un de leurs objectifs principaux qui consistait à tenir le peuple à l’écart de la politique et de l’assigner à un rôle de spectateur, en lui attribuant toutes sortes de tares : inconstant, irresponsable, passionné, ignorant et prompt à suivre les démagogues.

Bien sûr, la politique nous propulse immanquablement dans la sphère des opinions. Mais ces opinions ne sont pas pour autant que des fulgurances irraisonnées, puisqu’elles sont toujours construites et développées par le débat et la discussion. On pourrait souhaiter par ailleurs qu’elles puissent se construire par une éducation civique adéquate et si possible, une réflexion philosophique intégrant des valeurs partagées.

Une partie de l’élite politique supporte mal l’idée que la population puisse mettre un frein aux réformes décidées par l’administration, les « experts » ou le gouvernement.

C’est sans doute une des raisons qui a favorisé ce qu’on appelle la démocratie représentative, tant nous sommes imprégnés de la certitude que les « meilleurs » doivent gouverner sans trop d’entrave de la part du populaire et que la division entre gouvernants et gouvernés est naturelle et immuable. Il est naturel et immuable qu’une action soit coordonnée et commandée, et dans ce sens la délégation de cette fonction peut faire sens, mais elle ne l’est que si la décision qui y préside est l’émanation de la volonté de l’ensemble de la communauté et non du « bon vouloir » de quelques uns seuls. L’idée que chacun devrait vaquer à ses occupations en déléguant les affaires politiques à un petit nombre de « responsables » n’appartient pas à la tradition démocratique, mais au libéralisme élitiste.

A partir de là, il faut donc repenser ce que le terme démocratie signifie aujourd’hui et comprendre dans quelle mesure le régime dans lequel nous vivons et qui s’en revendique, s’en éloigne sur certains points tout à fait fondamentaux.

Vous avez dit démocratie ?

La Confédération helvétique rassemble dans un même pays un fédéralisme extrême et un développement extrême de la démocratie directe. Le pays, de 7.5 millions d’habitants est divisé en 26 cantons (20 cantons et six demi-cantons). Le rapport entre la population totale et le nombre d’Etat membres est unique en comparaison aux autres états fédéraux du monde. Les 5 cantons les plus grands réunissent à eux seuls plus de 50% de la population et les 5 plus petits, 2%. Mais tous ont voix au chapitre de la même manière. Une valorisation unique des minorités. « Un pour tous, tous pour un », la devise traditionnelle de la Suisse montre le même souci de solidarité et d’intégration de tous.

La démocratie directe est la plus vivante en Suisse. 6 à 8 votations populaires ont lieu en moyenne chaque année sur le plan fédéral. Depuis la Deuxième Guerre mondiale, plus de 2/3 de tous les referendum organisés dans le monde reviennent à la Suisse. Sur le plan cantonal, tous les cantons pratiquent le referendum financier qui n’existe cependant pas au plan fédéral.

Alors, quelle démocratie ?

La démocratie ne se réduit pas au niveau le plus bas où l’individu exercerait son auto-détermination, mais doit redevenir le point central dont la qualité (d’être central) ne disparaît pas par la délégation de pouvoir. La démocratie est concentrique et pas hiérarchique.

Démocratie représentative et représentation proportionnelle

Nous ne nous perdrons pas davantage sur le terrain d’une démocratie qui trouverait son aboutissement dans un système représentatif où chaque citoyen confierait à un élu le soin de le « représenter » et surtout de décider librement ce que nous serions censés valider en le nommant à ce poste sans en référer avant la prochaine élection.

De même, nous ne cautionnons pas plus une représentation démocratique proportionnelle qui serait un argument définitif pour justifier du caractère démocratique des fusions en entités toujours plus grandes. Outre la raison citée ci-dessus, je pense que la démocratie, si elle devait finalement diluer son niveau de représentativité selon les vœux de certains, devrait assurément être participative plutôt que proportionnelle. Mais ceci est un autre débat…

La démocratie, ce n’est pas la loi de la majorité, mais celle de la protection des minorités, aussi petites soient-elles.(inspiré d’A.Camus)

Le premier objectif de toute institution démocratique est de faire participer l’ensemble des citoyen(ne)s aux affaires politiques, ainsi que de pérenniser et de normaliser cette participation. Transformer les citoyen(ne)s de spectateurs en acteurs, et non l’inverse.

La démocratie, c’est aussi une société où le travail, les relations familiales, l’école, la culture sont conçus et fonctionnent de manière démocratique.

La démocratie ne peut être que « directe ». Tous ses citoyen(ne)s doivent pouvoir participer au pouvoir non parce qu’ils sont populaires ou ambitieux, qu’ils ont été élus, mais simplement parce qu’ils sont citoyen(ne)s. C’est une participation sans condition.

Le principe de la participation aux décisions qui vont affecter les citoyen(ne)s est central. Chacun doit avoir la possibilité de participer à une décision qui, au final, pourra le léser ou l’avantager.

Bien sûr, ce processus ne garantit d’aucune manière que son avis sera majoritaire et il incombe à la communauté de veiller à tenir compte de chacun dans un consensus qui fera son unité.

Mais ce qui différencie vraiment la Suisse de la plupart de ses voisins européens, c’est le recours intensif à la démocratie directe. La possibilité laissée aux citoyen(ne)s de s’exprimer sans passer par le truchement de représentants.

Fondamentalement, ce processus est institutionnalisé dans les Assemblées Communales qui sont le véritable « forum » de la démocratie directe.

Ce qui ne satisfait pas certains politiques, qui – est-ce pour préserver leurs prérogatives ? – souhaiteraient limiter ces débats à une élite plus policée, plus « experte » diront-ils, dans un parlement d’élus. Les mêmes souhaitent limiter le nombre des votations ou ne pas soumettre des sujets jugés trop techniques à la population. 

Les fusions participent donc de plus à ce glissement d’une démocratie directe à une démocratie purement représentative.

D’une manière globale, la question que nous devrions nous poser est celle-ci : Quel sera demain le rôle de la commune et quel en sera son fonctionnement démocratique lorsque sa taille sera de 20, 50 ou 100 mille habitants ? Et aura-t-elle encore une raison d’être ?

La perversion actuelle du concept et de la réalité démocratique

Que la démocratie puisse être dévoyée est une évidence (comme tout système politique), mais, selon nous, le seul remède est plus de démocratie.

Un constat purement logique illustre parfaitement ce qui arrive dans le cas d’une fusion : le centre ou le « pôle désigné » majoritaire (en nombre de voix) imposera mathématiquement son diktat aux villages périphériques; dans 5 ans, pas de garantie que les villages soient encore représentés à l’exécutif Les élections vident la citoyenneté de son sens

Que  la politique doive rester l’affaire d’un nombre restreint d’individus informés des complexités de la chose politique, sinon de ses secrets, marque un renversement très exact de la valeur d’égalité qui fonde la démocratie.

De là, on a inventé la « démocratie représentative » qui se caractérise par un ensemble de mécanismes permettant d’éloigner  le peuple du pouvoir. Son outil le plus évident étant la pratique des élections, lors desquelles les citoyen(ne)s vont choisir, théoriquement en toute liberté, qui va décider à leur place de toutes les questions politiques durant la législature suivante. Alors que la vraie démocratie s’appuie plutôt sur le fait que les élus ne représentent pas les citoyen(ne)s, ni leur personne, ni leurs opinions et encore moins leurs intérêts dont ils sont seuls juges, mais sont porteurs de décisions prises ensemble. Ce qui devrait se passer, c’est que le pouvoir qui leur est délégué continue d’appartenir à tout moment et en dernière instance aux citoyen(ne)s. Un délégué vote à la place du citoyen et non pas en son nom.

Déliée de tout pouvoir ou en position subalterne, la démocratie n’a plus aucun sens.

La dilution du pouvoir

Les fusions participent d’une logique qu’on ne peut accepter, car elle éloigne toujours plus les citoyen(ne)s des centres de décision, en oubliant que la proximité est le meilleur rempart contre l’exclusion.

On pourrait se dire qu’heureusement, en Suisse, les citoyen(ne)s ne sont pas complètement dépossédés du pouvoir qu’ils délèguent par les élections, grâce à d’autres outils de la démocratie directe : l’initiative et le référendum.

Mais là aussi, l’extension du territoire communal avec son corollaire démographique entraîne un effet pervers qui ajoute au déficit démocratique, l’augmentation du nombre de citoyen(ne)s nécessaires à atteindre le quorum nécessaire à la validation de ces outils.

D’ailleurs, on voit aussi cette tendance à l’œuvre, qui se confirme au niveau fédéral, d’augmenter le nombre de signatures à atteindre pour valider une initiative ou un référendum, rendant toujours plus difficile la concrétisation pour le citoyen lambda d’une intervention grâce à ces outils.

Les seuls qui en useront et continueront d’en (ab)user seront les groupes de pression disposant de l’infrastructure et des moyens financiers hors de portée du simple citoyen.

Et là le fait d’avoir entendu un politicien suisse de haut rang dire « Il y a trop de démocratie en Suisse ! » nous déçoit particulièrement de la part de ceux-là mêmes qui devraient la défendre, car ils ont le pouvoir.

51%  contre 49%

On a coutume de penser que le système idéal est trouvé lorsque la démocratie peut s’exprimer. Ainsi, personne ne met en cause la légitimité d’un vote ou d’une élection lorsque le résultat est acquis. La majorité des électeurs s’est déterminée. Peu importe que la décision ait été prise par 51 personnes sur 100, laissant les 49 autres sur le bas côté de la route. Place aux « vainqueurs » de la majorité. Il suffit donc de 2 personnes sur 100 pour faire basculer une décision dans un sens ou dans un autre.

Evidemment, on rétorquera que, conscients du phénomène, on a, la plupart du temps introduit le vote proportionnel pour les élections, donnant plus de chance aux minorités d’être représentées. Triste consolation puisque ensuite les votes se font la plupart du temps à la majorité simple.

51% contre 49%. Cette réalité est concrétisée à l’extrême aux Etats-Unis dont le système électoral « winner-take-all » attribue les sièges à celui des candidats ayant recueilli le plus de votes sans assurer une représentation équitable aux groupes minoritaires. Ainsi, une faible majorité d’électeurs peut contrôler 100% des sièges, laissant le reste de la population sans représentation.

Pour nous, il s’agit là d’un extrême, illustrant parfaitement le chemin que la démocratie a encore à accomplir, même dans nos pays occidentaux, pour éliminer le potentiel de conflit qu’elle porte encore en elle, car chaque fois qu’un individu est contraint, il n’est pas respecté dans sa dignité.

De là à trouver un fonctionnement fait de respect et donnant le temps à chacun de faire le chemin nécessaire au consensus, il est tout aussi évident que plus la taille de la communauté est grande, plus la difficulté d’y arriver est grande. D’où la nécessité de limiter les sujets à débattre dans les grandes assemblées et de laisser le maximum de prérogatives – tant qu’elles n’interfèrent pas avec celles des autres – au niveau le plus bas, quitte à trouver des moyens de solidarité pour permettre à celui-ci de les assumer correctement.

La quête du quorum perdu

Nous avons mentionné le soin pris, lors de la rédaction des conventions de fusion, à ménager une place à chaque ancienne commune dans la répartition des sièges composants les futures autorités. Ceci est bien entendu un leurre destiné à rallier les suffrages des petites communes, autonomes jusqu’à aujourd’hui.

Une illustration nous est fournie par la récente fusion des communes de Domdidier, Dompierre, Léchelles et Russy en la nouvelle commune de Belmont-Broye.

Lors de l’élection des autorités de la nouvelle commune, le syndic de Russy, la plus petite commune avec 229 habitants, a été élu au Conseil Communal de la nouvelle commune avec 87 voix soit moins de voix que les derniers « viennent ensuite » de la plus grande commune, Domdidier, et que certains candidats des autres communes. Cet homme, qui fut le Président du Comité de Pilotage de la fusion, bénéficiait du fait que pendant la phase transitoire d’une législature, chaque ancienne commune gardait son cercle électoral et donc était assurée d’avoir des représentants.

Dans le futur, en fait dès la prochaine législature, la nouvelle commune ne comportera qu’un seul cercle électoral pour une population résidente de près de 5000 habitants. Il y aura alors fort à parier qu’atteindre le quorum nécessaire pour être élu sera une tâche bien difficile pour un citoyen de l’ancienne commune de Russy.

De même, pour des sujets touchant exclusivement Russy, le quorum nécessaire (10% des citoyen(ne)s) pour faire aboutir une initiative ou un referendum dépassera encore largement le nombre total des citoyen(ne)s du village, rendant ainsi difficile, si ce n’est impossible leur aboutissement.

Ceci montre bien l’affaiblissement réel de la démocratie locale qu’entraînent à terme les fusions de communes.

Volonté d’efficacité contre temps démocratique

Une autre dissension vient se construire autour de la nécessité pour toute commune fusionnée de disposer d’un appareil institutionnel cohérent, efficace et souverain dans ses décisions. Elle induit une perversion dans l’acception qu’on peut avoir d’un contrôle par une assemblée de tous les citoyen(ne)s, qui viendrait menacer son efficacité voire bloquer son fonctionnement, alors que cette vérification de son activité devrait permettre de valider son adéquation démocratique. Ainsi, la pratique de la démocratie directe dans les communes vient contredire l’aspiration des élites de disposer d’un appareil  d’Etat centralisé revendiquant une souveraineté sans entrave.

En poussant aux fusions, on privilégie un édifice étatique et juridique rationnel sans en mesurer la dimension profondément dépolitisante. L’appel à la seule rationalité participe d’une confiscation du discours politique par l’expertise, ce qui est fondamentalement anti-démocratique, mais très courant aujourd’hui, comme l’est le reproche de ralentissement voire d’entrave à l’efficacité représentée par la démocratie.

Pour les personnes qui pensent que les fusions de communes ne sont qu’un dossier technique et qui demandent des adaptations évidentes pour une évolution « inéluctable », confirmée par des experts en gestion publique, leur remise en question ou leurs délais constituent un scandale.

Pour les autres qui savent qu’il s’agit d’un sujet éminemment politique avec de lourdes conséquences pour le futur, dans lequel les experts prêchent pour la « paroisse cantonale », la possibilité pour les citoyen(ne)s de se prononcer et éventuellement de refuser ces changements après un lent processus d’assimilation des enjeux, est absolument fondamentale.

Une autre modalité de la contestation de la démocratie qui apparaît aussi dans le discours pro-fusion, c’est l’insistance sur son incapacité à décider selon un rythme adéquat (ou trop rapide ou trop lent) empêchant de mettre en place une politique efficace.

Le problème de fond de ces critiques, c’est qu’elles oublient le caractère proprement politique du temps.