Combattez, avec nous, la fusion des communes !

Fusions de communes - Le hold-up "parfait"

 par Bernhard HUGO

E x t r a i t

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Evolution des fusions en Suisse romande

 

Au départ autoritaires mais encore ponctuelles

FR – En 1866, dans le canton de Fribourg, la modeste commune de Chavannes-sous-Orsonnens (200 habitants) absorbe celle de Granges-la-Battiaz. Voici, comme exemple de fusion de ce temps-là, les passages clés de l’arrêté du gouvernement fribourgeois concernant ce cas :

« Le Conseil d’Etat (…), considérant que la commune de Granges-la-Battiaz n’a que 33 âmes de population et qu’il est impossible à sa bourgeoisie de constituer une administration communale (…);

(considérant en outre) que les parties intéressées ne font aucune objection à cette réunion, (…)

arrête :

Art. 1er. La commune de Granges-la-Battiaz est dissoute ; son territoire est réuni à celui de la commune de Chavannes-sous-Orsonnens. » (…)

Art. 5. Le présent arrêté entrera en vigueur dès sa promulgation. » (…)

Ce texte officiel appelle quatre brefs commentaires :

· premièrement, c’est la première fusion opérée dans le canton de Fribourg;

· deuxièmement, le terme de « fusion » n’est pas encore en usage ; il est question de « dissolution » et de « réunion » ;  

· troisièmement, si, selon le Conseil d’Etat, il est « impossible » à la bourgeoisie de Granges-la-Battiaz de constituer son administration, c’est que le nombre de citoyen(ne)s actifs y est inférieur à celui exigé par la loi pour constituer un conseil; le compte est vite fait : sur 33 âmes, retranchons les femmes, les enfants mineurs nombreux à l’époque, les faillis et autres interdits de droits civiques, ainsi que les étrangers; il reste ainsi moins de cinq citoyen(ne)s actifs dans cette mini-commune, seuil fixé par la loi pour former un Conseil ; il s’agit donc déjà d’une inadéquation au standard fixé dans la loi, à cause de la petite taille de la commune et non d’une incapacité véritable.

· quatrièmement, l’opération est expéditive : aucun vote populaire et application immédiate de l’arrêté gouvernemental; en d’autres mots, elle est purement administrative, autoritaire et ne relève en rien de la démocratie directe.

 

NE – A Neuchâtel, le premier cas important de fusion concerne La Chaux-de-Fonds. On est en 1900: la cité horlogère en plein boom – alors déjà la troisième ville romande en population, après Genève et Lausanne – “La Tschaux”, comme on dit dans les Montagnes neuchâteloises, absorbe la commune limitrophe et encore très rurale des Eplatures, forte de plus d’un millier d’habitants. Malgré la vive résistance des autorités éplaturiennes dominées par les libéraux et par l’Eglise indépendante, la fusion avec la grande cité radicale, gourmande d’espaces, est votée à une forte majorité. Grosse déception de la minorité à qui il ne reste qu’à dénoncer la raison du plus fort. En témoigne l’épigramme que voici, de la plume du romancier Oscar Huguenin :

« Des Eplatures, la Commune
Vient d’être annexée à La Tschaux ;
Les petits, c’est la loi commune
Sont toujours mangés par les gros. »

Ce quatrain se lit sur une carte postale de deuil où figurent le temple des Eplatures, une belle ferme jurassienne ainsi que le convoi funèbre se rendant au cimetière orné d’une grande pierre tombale dont l’épitaphe est la suivante : « Ci-gît la commune des Eplatures décédée en 1900  R.I.P.».

 

GE – Des Montagnes neuchâteloises, descendons à Genève. Dans l’Entre-deux-guerres, en 1930 exactement, la Ville en expansion absorbe trois communes suburbaines, Eaux-Vives, Plainpalais et Petit-Saconnex, aujourd’hui quartiers de la cité. Les électeurs ont à choisir entre le projet des autorités cantonales et une initiative socialiste, expression de la méfiance antibourgeoise et anticapitaliste envers « la grande Genève ». Le succès, à deux contre un, du projet officiel s’explique par le fait que le canton entier est appelé aux urnes et que les communes rurales ne sont pas de gauche. Même la majorité des électeurs de Plainpalais et du Petit-Saconnex vote pour le projet des autorités. Pourquoi ? Parce que, issus de l’immigration confédérée, la plupart ne sont pas genevois d’origine et n’ont que faire des querelles de clochers intercommunales de leur canton d’adoption. D’ailleurs, les socialistes, conscients de la situation, sont divisés. Néanmoins, la campagne référendaire est ardente. C’est que, quatre ans plus tôt, en 1926, un premier projet de fusion avait échoué.

 

L’obligation rebute, essayons « d’encourager » !

FR – Retour à Fribourg au sortir des trente glorieuses. Le territoire cantonal est toujours atomisé en un chapelet de micro-communes « aux ressources trop modestes pour financer leurs investissements ». En 1973, les autorités cantonales prennent le taureau par les cornes et votent une loi sur les fusions obligatoires. Mais, grave déception pour le gouvernement, le peuple rejette le projet en 1974 : les communes refusent de fusionner sous la contrainte et, fières de leur autonomie, tiennent à rester maîtresses de leur destin.

Qu’à cela ne tienne, le gouvernement fribourgeois rouvre bientôt le dossier et corrige le tir en prévoyant l’« encouragement » à fusionner. Le mot apparaît en 1980 dans une nouvelle loi sur les communes. Cette stratégie, plus respectueuse des communes, est assortie de mesures incitatives, dont une aide financière appréciable de l’Etat. Nombreuses sont alors les communes en difficultés à se laisser convaincre et le nombre de fusions va croissant. C’est que le canton, en voie de modernisation, est en train de rattraper son retard économique.

 

…mais un encouragement constitutionnel

JU – Or, dès 1977, soit trois ans auparavant, l’idée de l’encouragement est déjà ancrée dans le Jura, canton en voie de création et qui entrera en souveraineté le 1er janvier 1979. Pionnier, le législateur jurassien élève le principe au niveau constitutionnel et opte pour la formule suivante : « L’Etat facilite les fusions de communes ». Il y a plus. L’Assemblée Constituante jurassienne, toujours novatrice, y ajoute le principe de la fusion imposée : « Le Parlement peut décider la fusion de deux ou plusieurs communes. »

Le cadet des cantons suisses va faire école en matière constitutionnelle, du moins pour ce qui est du principe de l’encouragement. Il est suivi par les autres cantons romands quand, à l’entrée dans le troisième millénaire, ils éprouvent la nécessité de refondre leurs constitutions. Ainsi dans l’ordre chronologique : Neuchâtel – voisin du Jura – en l’an 2000, Vaud en 2003 (bicentenaire de sa souveraineté, à lui !), Fribourg en 2004, Genève en 2012.

JUBE – Et le Jura bernois? La seule région francophone de Suisse ne faisant pas partie d’un canton romand – elle a renoncé en 1975 à se joindre à celui du Jura – est évidemment tributaire du canton alémanique de Berne. Or, en septembre 2012, le peuple bernois complète sa constitution de 1993 par la disposition suivante : « Le Grand Conseil peut ordonner la fusion de communes contre leur volonté… ». Cette formulation de style autoritaire, avalisée par le peuple même, ne se retrouve dans aucun canton romand. Le volontarisme bernois s’explique sans doute par la résistance des communes à fusionner, attitude qui n’a cependant rien de spécifiquement alémanique ou jurassien, la fusion apparaissant comme attentatoire à l’identité séculaire de la commune dans les limites traditionnelles et intangibles de son territoire.

VS – Reste en Pays romand le cas du Valais. On sait que le canton a célébré, en 2015, le bicentenaire de son entrée dans la Confédération. Une commission extraparlementaire planche actuellement sur un projet de nouvelle charte cantonale. On sait d’ores et déjà qu’il est prévu d’y inscrire l’encouragement aux fusions de communes. Ainsi, tous les cantons romands, ainsi que le Jura bernois, seront-ils à l’unisson sur cet argument.

 

Des fusions « inéluctables » ? Reste à voir…

On dit souvent que le processus de fusion est inéluctable en Suisse. Nombreux, parmi nos édiles souhaitent que le nombre croissant de projets de fusions en Suisse romande le confirme. Néanmoins, les résistances des communes restent fortes: le nombre de projets avortés est élevé. Les autorités, dans leur bilan de législature, préfèrent parler des réussites plutôt que des échecs!

Mais, se demandera-t-on, pourquoi les fusions sont-elles devenues “inéluctables” ? Pour les géopoliticiens aux vues planétaires, la réponse tient en un mot : parce que la commune, dans le « village global » qu’est le monde d’aujourd’hui, est désormais trop exiguë. « Trop peu peuplée » dans un territoire « aux limites lilliputiennes souvent séculaires ». En tout cas, il n’est pas faux de dire que la commune étouffe, étranglée par le garrot de charges de plus en plus lourdes que lui imposent des standards et des normes dont elle n’est pas maître. Reste à voir si la fusion est la bonne réponse.

Poursuivons notre tour d’horizon !

GE – Revenons à Genève, dont la constitution nouvelle date de 2012. Le canton se donnait trois ans, dès son entrée en vigueur en 2013, pour accoucher de sa loi sur les fusions. En 2016 donc, cela devrait être fait. Toutefois, relevons que, depuis 1930, aucune fusion de communes n’a eu lieu dans la république du bout du lac. Interrogé, le responsable du « Service de surveillance des communes » de l’Etat de Genève répond que leur bon état de santé – financière – ne les invite guère à fusionner. Tout au plus, précise-t-il, certaines d’entre elles manifestent, de temps à autre, quelques velléités en ce sens. La future loi de 2016 ne semble donc revêtir aucun caractère d’urgence.

VS – Le Valais, dont la constitution actuelle – elle date de 1907 – ne contient aucune norme en matière de fusion, n’est pas pour autant resté les bras croisés. Dès 2004, le canton s’est doté d’une loi sur les communes dont l’article 129 stipule que « le canton encourage la fusion de communes ». Cette loi prévoit un vaste dispositif incitatif, dont un important volet financier, pour décider les communes à faire le pas.

Un exemple: la fusion de Val d’Anniviers. Le 26 novembre 2006, soit deux ans seulement après l’entrée en vigueur de la loi de 2004, les six communes de la vallée fusionnent pour former celle d’Anniviers, totalisant quelque 2’600 habitants. Les citoyen(ne)s ont voté massivement et fêté ce mariage à six: près de 70 % d’entre eux se sont dit oui. Ce furent de belles noces. Il est vrai que, dans la corbeille des mariés, il y avait une bourse de 5 millions de francs versés par l’Etat du Valais au titre de l’encouragement aux fusions.

Mais, non content d’inciter les fusions par un « encouragement » financier, les autorités valaisannes ont maintenant sous le pied un véritable accélérateur: le rapport « R21 » qui n’attend que sa mise en application pour propulser le vénérable canton en tête du box-office des fusionneurs (ou des fusionnés, selon le point de vue !).

Sans aller dans le détail d’un rapport dont la mise en oeuvre est encore à l’étude, notons simplement que celui-ci recommande

– d’ancrer dans la Constitution le principe des fusions de communes

– d’étendre les cas où le canton peut imposer une fusion de communes

– de prévoir un conseil général (législatif d’élus) dans les communes de plus de 5000 habitants

– d’obliger les communes à la fourniture d’un standard de prestations (standard pouvant être modifié par le Service des Communes sans validation dans les urnes)

– de diminuer le nombre de Conseillers communaux

 

Précurseur d’une tendance qui se dessine, ce rapport prévoit aussi d’aller plus loin que la diminution du nombre de commune en préconisant la suppression des districts comme entités territoriales. Ce dernier fait mérite d’être mentionné car déjà en 2009, l’Assemblée Interjurassienne a élaboré un scénario prévoyant un nouveau canton sans districts, ceux-ci devenant communes.

 

Du volontarisme à la « fusionnite »

Ces simples évocations devraient suffire à démontrer que ce n’est pas une volonté de venir en aide aux (petites) entités locales en les plaçant au niveau hiérarchique principal comme le voudrait la démocratie dont nous nous réclamons, mais bien celle  d’augmenter la pression sur les communes qui est à l’œuvre et est devenue aussi un thème institutionnel majeur dans ce canton comme dans d’autres avant lui. L’élève est en train de dépasser le maître, comme il se doit.

Alors qu’en 1998 le renforcement de la collaboration entre les communes est encore un sujet de discussion dans tous les cantons, personne ne doute que les collaborations intercommunales vont encore se développer à l’avenir. Ces discussions sont principalement le fait des autorités politiques cantonales et communales et intenses dans les cantons où la taille moyenne des communes est petite.

A noter malgré tout que la taille des communes n’est pas une raison qui pousse à la collaboration, ni la situation financière, ce qui est plutôt surprenant par rapport à l’argumentation développée par la suite pour les fusions de communes.

Le point de démarrage des démarches qui lentement vont donner corps au vaste mouvement qui s’est ensuite emballé jusqu’à nos jours, sont des conjectures de la part d’intellectuels sur la taille optimale des communes. La littérature économique soutient ainsi que le nombre d’habitants est le critère fondamental pour déterminer la taille optimale d’une collectivité territoriale.

Un fait important à signaler, c’est l’influence de travaux menés à l’étranger dans des pays (par exemple l’Allemagne, les Etats-Unis) ne connaissant pas une démocratie aussi développée que dans notre pays qui va alimenter des considérations reprises ensuite comme recommandations chez nous. Ainsi, les chiffres considérés comme un idéal varient de 3’000 à 50’000 habitants selon les auteurs, ce dernier étant même cité par certains comme un minimum !

Mais bien que ces variations extrêmes existent dans les recommandations, elles servent tout de même pour les premières systématisations de fusions et apportent à chaque situation la flexibilité nécessaire pour s’adapter au projet concerné.

A partir de ce critère va se développer par la suite toute une série d’arguments et de questionnements collatéraux comme : « Quelle est la taille de la commune qui permet de fournir les prestations de service nécessaires au niveau de qualité requis et aux moindres coûts ? Arguments et questionnements qui se nourriront de quelques succès ponctuels et particuliers, notamment dans le canton de Fribourg, sous la houlette du Conseiller d’Etat Pascal Corminboeuf.

Le vent de la concentration souffle un peu partout en Suisse. La mise en application de l’encouragement aux fusions de communes par voie constitutionnelle s’exprime surtout de façon très voyante dans deux cantons romands, ceux de Neuchâtel et de Fribourg.

 

Et, pour introduire ce qu’on peut appeler la stratégie des cantons pour imposer les fusions de communes, car c’est de cela dont il s’agit, revenons donc maintenant au canton qui, encore aujourd’hui, est souvent cité en exemple et a fait office de défricheur dans cette course en avant, avec, peut-être, de bonnes raisons… au départ.

 

Table des matières

A propos  17  

Préambule  19  

Avant-propos  21  

Page blanche ou cadre de vie?  21

Une sorte de stratégie du choc

Introduction  25  

Vers le hold-up du siècle ?  25

Une déferlante politiquement correcte 29  

Les fusions ailleurs  29

Les 30 glorieuses ou les réformes dans le contexte de la guerre

Les 1er effets des concepts de « nouvelle gestion publique »

L’attachement aux communes des pays méditerranéens

Les nouvelles réformes territoriales françaises

Les fusions en Suisse  39

Un quadrillage communal stable pendant 150 ans

Une mise en route inégale

Le coup de pouce de « l’encouragement aux fusions »

Tendance à la hausse depuis l’an 2000

Une évolution dans l’argumentation, tendance NGP

Les autorités aux avant-postes d’une stratégie volontariste

Evolution des fusions en Suisse romande  48

Au départ autoritaires mais encore ponctuelles

L’obligation rebute, essayons « d’encourager » !

…mais un encouragement constitutionnel

Des fusions « inéluctables » ? Reste à voir…

Du volontarisme à la « fusionnite »

La déferlante fribourgeoise  57

D’une solution ponctuelle à la mode contagieuse

De l’option à l’obligation

Les engrenages du processus

Une contagion nationale  65

Neuchâtel, le canton des records

Les recours souvent balayés

Votation consultative ou droit de décision politique?

Elagage institutionnel total !

Les fusions, armes de destructions communales massives  73

Méthode Coué qu’aucun bilan ne vient contredire

Oubli d’une volonté d’analyse dès le départ?

Le hold-up « parfait »  81    

D’où vient l’idée des fusions ?  81

Bases intellectuelles et économiques d’un concept

De la théorie à la pratique

Pour quelles raisons et quelle est la limite ?

La notion de « tâches communales »

Vers une hiérarchie des communes

Le transfert de tâches communales au canton

Des fusions rarement “volontaires”

Des fusions imposées d’en haut  93

Une idée pragmatique qui mine les communautés locales

Une réforme territoriale et administrative qui  emporte tout dans sa mise en oeuvre

Les surfeurs de la déferlante « fusion »

Les outils d’une machine anti-démocratique  101  

Une stratégie bien rôdée  101

La préparation de l’entonnoir législatif: la technique du saucisson

La conjonction des lois et règlements

Les incitations financières

L’aide financière cantonale

A qui profite l’incitation financière ?

Débats autour de la péréquation : moins de solidarité cantonale pour plus de pression

Allocation de fusion contestable en comptabilité

La promesse d’une baisse d’impôts : un peu de glue pour les mouches

Bilan d’un leurre financier : Huit communes sur onze !

Un taux d’imposition systématiquement proposé à la baisse

L’introduction de la concurrence fiscale

Le revers de la médaille

Un mandat bien peu démocratique

Le lancement du projet de fusion

Canevas de campagne  117

Les partenaires

Les outils à disposition des communes

Neutralité discutable des moyens en oeuvre

Les groupes de travail

Et l’intégration de la population ?

L’information de la population : « Communication » plutôt qu’information

Appliquer la collégialité au personnel communal…

Le combat linguistique

En guerre contre la démocratie ? une guerre larvée certainement

Information ou désinformation ?

Certains médias, des alliés de poids

Les conventions, outils de l’enterrement de toutes les promesses

Processus sans porte de sortie – Le problème du retour arrière

…et celui de l’abrogation des obligations décidées

L’urgence contre la réflexion

Sondages et manipulation

L’approche sociologique des opinions

Dénigrement de la résistance, voire menaces

Avis contraires ?

Est-il prévu un budget pour des opposants au projet de fusion ?

Le vote

La gestion des refus

Cent fois sur le métier tu remettras l’ouvrage!

Une perte nette à prix exorbitant  148  

L’institutionnalisation du déficit de représentation

Représentation du citoyen

Représentation de la commune

Le problème de la période transitoire et des législatures suivantes

Que coûtent réellement les fusions?

Les administrations professionnelles sont plus coûteuses et plus anonymes.

Les petites communes gèrent mieux leur budget que les grandes

Les grands coûts viennent plus tard

Les coûts cachés

L’imposition d’un modèle de société  161   

Croissance à tout prix  161

Ce qui est petit est-il  insignifiant ?

Urbanisation de la société

Augmentation du risque sécuritaire

Concentration, centralisation : la vision d’une pensée unique

Un concept auto-alimenté

Toujours plus

Small is beautiful

Vision économique du monde  173

La Nouvelle Gestion Publique (NGP)

La transposition de la logique économique au niveau politique

Une commune se gère-t-elle comme une entreprise ?

L’attractivité fiscale, nouvel étalon du bien-être

La litanie des poncifs  181   

Les argumentaires adeptes de la méthode Coué

L’autonomie communale  182  

Ensemble plus forts  185

Un monde de prédateurs ?

Un peu de mathématiques autour de la nouvelle Belmont-Broye

Plus forts comment ? Et  envers qui ?

La “taille critique”  192

Difficulté de trouver des candidats pour les charges communales  195

Le désintérêt pour la chose publique, vraiment ?

Economies d’échelle  200

Le boomerang

Professionnaliser : Circulez, MM. Mmes les bénévoles ! 201

    Gains d’efficacité  204

On prend les mêmes et on recommence…

    Maîtriser notre avenir  206

           Garantir une postérité à nos enfants

Proximité  209

L’inadéquation des territoires  211

Accroître les prestations à la population  214

Mise en commun des ressources… et des dettes  215

Les collaborations intercommunales  216

Rien ne change ? Si, tout change !  225  

Une démagogie naïve

Rien ne change, vraiment ?

Le nom et les armoiries

Vision globale du développement ?

Les autres standards de l’argumentation  230

Meilleures prestations, meilleures infrastructures et services plus efficaces

Harmonisation fiscale à la baisse

Composition et répartition des autorités

Le droit de cité et lieu d’origine

Le personnel communal

L’administration communale

Instauration d’une opinion de partis

Les règlements communaux

L’identité villageoise

Les sociétés locales

L’école, centre culturel du village et pas seulement…

Et le reste…

Un mariage d’amour ?!

Problèmes mal analysés, arguments faussés  251  

Fusions, fausse solution à de vrais problèmes  251

Les arguments faussement convaincants

Limites de performance et mesures de réforme

Les charges liées

La fusion, pensée unique et unique solution

Faiblesse des études et des analyses

La vérité des chiffres  259

Les conseilleurs et les payeurs ?

La Suisse, un modèle de démocratie ?  265  

Braderie dans le temple de la démocratie

Un amour modéré de la démocratie

Vous avez dit démocratie ?  267

Démocratie représentative et représentation proportionnelle

La perversion actuelle du concept et de la réalité démocratique

Les élections vident la citoyenneté de son sens

La dilution du pouvoir

51%  contre 49%

La quête du quorum perdu

Volonté d’efficacité contre temps démocratique

Le rôle de la commune  276

Décentralisées et proches du citoyen

Les éléments fondamentaux du modèle helvétique

Fusion à tout prix – non merci!

L’assemblée des citoyen(ne)s (communale/primaire), cœur de la commune politique

La commune, communauté

La commune, fondement de la participation

La commune, lieu d’identification

La commune, cellule fondamentale du fédéralisme

La commune, premier niveau de la souveraineté

La commune, notre culture

Les avantages des petites communes

Les petites communes dernier rempart de la ruralité

L’amour du petit et de la convivialité

Alors, la Suisse peut-elle rester un modèle?

Démocratie, problème à régler ou cause à défendre?  295

Le lit des fusions  298

La déresponsabilisation du citoyen

Les temps de crise

Stratégie vertueuse ou opportuniste ?

La culture de l’individualisme

La peur du changement

La foi aveugle dans le progrès

Retrouver le sens de la solidarité et du bien commun

Un amoncellement pléthorique de lois

Vraies questions et vraies solutions  313

Vraies questions  313

Du réflexe à la réflexion

Qu’est-ce qui est en jeu ?

La fusion réduite à des questions matérielles

Faire abstraction de la démocratie pour réaliser la fusion ?

Comment protéger et stimuler la démocratie?

Qu’est-ce qui peut favoriser la résilience des communautés locales?

Comment intégrer localement les problématiques  mondiales ?

Comment développer la responsabilité individuelle, la solidarité ?

Mettre en place un dialogue gagnant-gagnant

Est-ce bien le bon moment pour promouvoir les fusions?

Pour sortir de l’entonnoir

    Vraies solutions  320

La revalorisation de la milice

La parole aux citoyens

Le lieu de la parole : l’Assemblée Communale

Inventorier les synergies possibles sans détruire le noyau de base

Intégration de la population à tous les stades d’un processus de réflexion

Collaboration renforcée avec les voisines : La fusion reste une solution parmi d’autres

Préserver la démocratie directe

Une péréquation des  moyens

              Le service à la communauté

L’exemple d’une petite collectivité…

Un outil mal valorisé : L’Association des communes

Education civique renforcée

Arrosons notre jardin démocratique

Le rôle des députés

Epilogue  339

Retrouvons un peu d’objectivité

Changeons les règles du jeu !

Une réelle compensation démocratique est indispensable

Et ce bilan? Qui le fera?

Résistance  355  

“Contre” pour l’équilibre

    Comment ? Que faire ?  356

Analyse

    Organiser la résistance  358

Franches-Montagnes, je m’engage  363

Un combat emblématique, Asse-et-Boiron  377

Chavornay, jamais deux sans trois  384

Belmont-Broye, le hold-up illustré  385

Entre-deux-Lacs : record de remise sur le tapis  404

Annexes  405  

Débat entre le Prof. P-A. Rumley et l’auteur

Repères chronologiques

Constitutions, lois et fusions

Conseils exécutifs et législatifs communaux (Suisse Romande)

A c h a t     en    l i g n e  :

434 pages

ISBN – 978-2-8399-1873-2

Editions de l’Ermitage

Avril 2016

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