Combattez, avec nous, la fusion des communes !

Fusions de communes - Le hold-up "parfait"

 par Bernhard HUGO

E x t r a i t

Destination




Vision économique du monde

 

 

Si l’on doit accorder peut-être quelque vérité au slogan de mai 68 disant « tout est politique », la réalité des années suivant les trente glorieuses est plutôt restée collée à celui de Karl Marx qui prétendait, dit-on, que « tout est économique ». En tout état de cause, l’impact du monde économique au tournant du siècle est resté primordial et déterminant. Son influence s’est même amplifiée au point d’imposer les questions de coût, d’efficacité dans la gestion publique également.

L’interventionnisme de l’OCDE, organisme économique, notamment en Finlande et en  France sur le sujet de la taille des communes, est un bon exemple d’ailleurs de l’emprise énorme qu’a prise l’économie sur la politique. Cette emprise est maintenant telle, suite à la généralisation des théories de la Nouvelle Gestion Publique (NGP), qu’elle en est même au point de la phagocyter, de la vider de sa substance et de la soumettre totalement, si bien qu’on peut affirmer qu’elle est une des principales (si ce n’est la principale) raisons de ce mouvement de fusions qui s’étend dans notre pays et en Europe.  

 

La Nouvelle Gestion Publique (NGP)

La complexité croissante et la nouvelle dynamique de l’environnement générée par la vie de plus en plus urbaine accroissent les besoins de gestion centralisée, de coopération et de coordination renforcées des communautés locales.

Depuis les années 1980, une conception de la gestion des communautés publiques s’est lentement imposée, en même temps que se mettait en place la mondialisation économique. C’est ce qu’on a appelé la Nouvelle Gestion Publique.

Quelques points, révélateurs du lent phagocytage du politique par l’économie, sont caractéristiques de cette manière de gérer les communautés publiques :

· L’application de méthodes de gestion ayant fait leurs preuves dans le secteur privé 

· L’introduction d’éléments propres à l’économie de marché et aux principes de la concurrence  

· La gestion axée sur les prestations et les résultats

· Les citoyen(ne)s sont considérés comme les « clients » de l’administration publique. Ils sont consommateurs de « prestations »

· Les approches managériales sont tirées des sciences de l’organisation

· L’approche dite du « principal-agent » (selon la théorie de l’agence utilisée en économie industrielle) spécifie la refonte des rapports contractuels régnant au sein de l’administration, ainsi que d’une répartition claire des compétences. Celles-ci sont réglées par un contrat d’après lequel une ou plusieurs personnes (le principal) engage une autre personne (l’agent) pour exécuter en son nom une tâche quelconque qui implique une délégation d’un certain pouvoir à l’agent.

· La focalisation sur l’efficience et l’efficacité de l’accomplissement des tâches étatiques

· La séparation entre les tâches stratégiques et la mise en oeuvre au niveau opérationnel

 

La transposition de la logique économique au niveau politique

La professionnalisation voulue du personnel politique transpose toujours plus la logique économique (producteur / consommateur) au niveau politique : les électeurs deviennent des consommateurs de politique, les hommes politiques des producteurs de politique.

Cela a pour conséquence, comme en économie, d’amener une adaptation du producteur politique à la demande politique. En d’autres termes, le personnel politique a tendance à privilégier la prise de décisions propres à satisfaire son électorat, lui-même de plus en plus soumis à de nombreuses pressions ou manipulations. L’homme politique a « ses » électeurs… Cette idée que l’électorat puisse être un objet de possession est-elle tolérable en démocratie ? On constate que de plus en plus les électeurs sont captifs des avantages promis et des avantages acquis.

Mais tout ne peut être considéré à travers le prisme de l’économie. Certaines prestations, certains avantages offerts par nos cantons, nos communes ne peuvent être évalués à l’aulne d’une gestion d’entreprise.

Autre aspect de cette prééminence de l’économique sur le débat politique dans la question des fusions, c’est le fait que celles-ci visent avant tout des économies de gestion qui, soit dit en passant, dans la foulée entraîneront une restructuration et éventuellement le licenciement d’une partie du personnel: si cinq communes fusionnent; quatre administrations disparaissent pour n’en faire qu’une, et avec elles des places de travail. La Nouvelle Gestion Publique considère la commune comme une entreprise et les aspects humains de la communauté locale,  relationnels et politiques (de société et de destinée) passent à l’arrière-plan, voire sont oubliés.

 

Une commune se gère-t-elle comme une entreprise ?

Gérer, c’est prendre des décisions qui concernent l’avenir, en fonction d’objectifs et sous des contraintes souvent financières.

Cependant, gérer une commune comme une entreprise est une aberration, car ces deux organisations humaines sont différentes à bien des égards.

Elles n’ont pas les mêmes fonctions L’entreprise a pour fonction principale de produire des biens et des services destinés à être vendus sur un marché à des clients. La commune est une institution regroupant des citoyen(ne)s. Elle a entre autres pour mission de mettre à leur disposition des services répondant à leurs besoins. Ces services sont publics, donc pour tous et correspondent à l’intérêt général.

Elles n’ont pas les mêmes objectifsles mêmes buts et les mêmes finalités. L’entreprise a pour objectif principal la réalisation d’un maximum de bénéfices revenant au(x) propriétaire(s) du capital. La commune, collectivité locale, a pour objectif essentiel l’amélioration du bien être de la population. Bien être qui passe notamment par :

– l’existence de services publics de qualité en quantité suffisante

– l’amélioration du cadre de vie et de la sécurité

– la contribution équitable de chacun au financement ou à l’exécution des services publics de la commune, qui est la base de la solidarité entre les habitants

Ainsi, pour ne citer que deux exemples, pensez-vous que des fortes augmentations des participations financières payées par les familles à la commune pour la restauration scolaire et la garde des enfants, sous un prétexte d’équilibre budgétaire, soient un exemple de solidarité entre les habitants ? Avec la mise en place de cette conception très libérale, pour ce type de services publics, ce sont avant tout les utilisateurs qui doivent payer une forte part du service rendu ; la notion de solidarité s’estompe alors au profit de l’individualisme. Voulons-nous cela? Si l’on pousse plus loin ce type de raisonnement où l’égoïsme triompherait; pourquoi un couple sans enfant participerait-il alors par le biais de l’imposition locale, au financement de la cantine communale, aux associations sportives, s’il ne fait pas de sport…etc.…?

Elles n’ont pas les mêmes contraintes. L’entreprise a des contraintes économiques c’est-à-dire de coûts et de marché. Le financement des activités est assuré par des capitaux privés et leur rentabilité doit être assurée. La commune a des contraintes essentiellement administratives ou réglementaires, mais aussi financières. Son financement est assuré par les taxes, les dotations de l’Etat, pour une large part et par l’imposition locale. L’équilibre budgétaire, dépenses-recettes, est la règle impérative

Une commune n’a pas à dégager de bénéfices, mais seulement des excédents budgétaires pour mieux investir.

Si la rentabilité des capitaux, souvent immédiate, à court terme est le principal critère dans la gestion d’une entreprise, la recherche du bien être de la population, la poursuite de l’intérêt général doivent être ceux qui guident les décisions des élus.

Afin d’illustrer ces propos, parce que la notion de rentabilité financière semble être devenue prépondérante par rapport à celle de service public, pour baisser les dépenses de fonctionnement de la commune selon les méthodes de la NGP, on peut diminuer le nombre d’employés communaux (en période de chômage intense les intéressés vont apprécier). Afin de compenser cette mesure, de plus en en plus de travaux sont confiés ensuite à des entreprises privées (entretien de certains espaces, de bâtiments, etc.). Les habitants et contribuables jugeront si les tâches sont effectuées au meilleur rapport qualité/prix… puisque cela reste le critère d’appréciation !

Pour toutes ces raisons une commune ne se gère pas comme une entreprise.

 

L’attractivité fiscale, nouvel étalon du bien-être

Si l’on en croit ses promoteurs, la fusion, c’est le beurre, l’argent du beurre et… l’attractivité fiscale pour tous. Ignorant le fait, que nous avons cité auparavant, qui a déjà poussé 8 communes fusionnées en 2004 à relever le taux d’impôt qu’elles n’arrivent plus à tenir après à peine une législature, les candidates à la fusion nous promettent systématiquement un taux à la baisse. Ignorant le fait que ce souhait sous-jacent d’attirer de nouvelles entreprises et de nouveaux habitants induit également une dépendance conjoncturelle et des charges d’infrastructure toujours plus grandes, elles oublient finalement que construire notre avenir communautaire sur la concurrence fiscale avec les communes voisines, ne semble pas une garantie de durabilité et nous désigne clairement comme rival auquel il conviendra de « ravir des parts de marché ».

Cette « optimisation » est censée assurer l’attractivité fiscale de la nouvelle commune et permettre de garantir le maintien des prestations offertes. Attractivité fiscale signifie fiscalité basse et, donc, souhait d’une augmentation du nombre d’habitants, du nombre d’entreprises, mais signifie aussi, selon les choix qui sont faits, extension de la dépendance conjoncturelle et charges supplémentaires notamment.  Sont montrées du doigt des charges liées indirectement à cette nouvelle attractivité telles l’aide sociale et les structures d’accueil de la petite enfance.

Sans doute qu’à l’époque des premières fusions, ces paramètres n’étaient pas aussi pertinents qu’aujourd’hui avec le contexte de marasme économique et de concurrence acharnée que nous connaissons.

Partout le même schéma est appliqué. Ce qui pouvait être, à une époque, la meilleure solution dans une réflexion sur un cas particulier, est devenu un concept, un « patron » appliqué au découpage standard du territoire.

Va-t-on drainer plus de rentrées fiscales avec une commune unique plutôt qu’avec plusieurs communes indépendantes. La fiscalité est basée sur les personnes physiques et morales de l’entité considérée. Il n’y en a pas une de plus, et donc, au total, pas plus d’argent dans l’un ou l’autre cas.

Pas plus d’argent donc. Mais des projets qui enflent, des prétentions de faire plus avec autant, voire moins. Des moyens à mettre en œuvre qui enflent aussi, qui rendent obsolètes ceux qui suffisaient pour une petite taille, qui étaient maîtrisables facilement, simplement, qui ne nécessitaient que peu d’infrastructure, que peu d’entretien, que peu de spécialistes, quasiment pas de « professionnels »…

D’un point de vue croissanciste, la capacité économique des cantons est affectée par une structure de communautés à petite échelle. Ceux-ci ont besoin de structures d’envergure pour leur permettre de se profiler de manière attractive dans la rivalité cantonale constante et il est clair que leur tâche serait simplifiée du fait d’une réduction du nombre de communes à soutenir via la péréquation financière. (Mais est-ce là le seul but que les cantons doivent poursuivre ?) 

Cette rivalité concernant l’attractivité économique des cantons, se reporte sur les outils de cette attractivité et donc la réduction du nombre de communes. Ainsi, il n’est pas rare de percevoir au fil des débats dans les parlements cantonaux, des allusions aux meilleurs résultats obtenus dans le domaine des fusions de communes par tel ou tel canton, la question se déplaçant sur l’efficacité des mesures prises pour obtenir encore plus rapidement des fusions de communes, le pourquoi de chacune d’elle n’étant déjà depuis longtemps plus un thème…

Disons-le tout de go: cette attractivité fiscale promise est avant tout un argument de campagne pour décider les citoyen(ne)s à voter en faveur de la fusion et s’avère rapidement un leurre une fois la période transitoire écoulée et le dur retour à la réalité.

Et maintenant que ce premier pas est fait et que le mouvement est lancé, les discussions autour de la réforme de la fiscalité des entreprises va peut-être couper la belle branche sur laquelle tout le monde est assis ! Là on ne parlera plus d’attractivité fiscale, mais d’attractivité terrestre !

Table des matières

A propos  17  

Préambule  19  

Avant-propos  21  

Page blanche ou cadre de vie?  21

Une sorte de stratégie du choc

Introduction  25  

Vers le hold-up du siècle ?  25

Une déferlante politiquement correcte 29  

Les fusions ailleurs  29

Les 30 glorieuses ou les réformes dans le contexte de la guerre

Les 1er effets des concepts de « nouvelle gestion publique »

L’attachement aux communes des pays méditerranéens

Les nouvelles réformes territoriales françaises

Les fusions en Suisse  39

Un quadrillage communal stable pendant 150 ans

Une mise en route inégale

Le coup de pouce de « l’encouragement aux fusions »

Tendance à la hausse depuis l’an 2000

Une évolution dans l’argumentation, tendance NGP

Les autorités aux avant-postes d’une stratégie volontariste

Evolution des fusions en Suisse romande  48

Au départ autoritaires mais encore ponctuelles

L’obligation rebute, essayons « d’encourager » !

…mais un encouragement constitutionnel

Des fusions « inéluctables » ? Reste à voir…

Du volontarisme à la « fusionnite »

La déferlante fribourgeoise  57

D’une solution ponctuelle à la mode contagieuse

De l’option à l’obligation

Les engrenages du processus

Une contagion nationale  65

Neuchâtel, le canton des records

Les recours souvent balayés

Votation consultative ou droit de décision politique?

Elagage institutionnel total !

Les fusions, armes de destructions communales massives  73

Méthode Coué qu’aucun bilan ne vient contredire

Oubli d’une volonté d’analyse dès le départ?

Le hold-up « parfait »  81    

D’où vient l’idée des fusions ?  81

Bases intellectuelles et économiques d’un concept

De la théorie à la pratique

Pour quelles raisons et quelle est la limite ?

La notion de « tâches communales »

Vers une hiérarchie des communes

Le transfert de tâches communales au canton

Des fusions rarement « volontaires »

Des fusions imposées d’en haut  93

Une idée pragmatique qui mine les communautés locales

Une réforme territoriale et administrative qui  emporte tout dans sa mise en oeuvre

Les surfeurs de la déferlante « fusion »

Les outils d’une machine anti-démocratique  101  

Une stratégie bien rôdée  101

La préparation de l’entonnoir législatif: la technique du saucisson

La conjonction des lois et règlements

Les incitations financières

L’aide financière cantonale

A qui profite l’incitation financière ?

Débats autour de la péréquation : moins de solidarité cantonale pour plus de pression

Allocation de fusion contestable en comptabilité

La promesse d’une baisse d’impôts : un peu de glue pour les mouches

Bilan d’un leurre financier : Huit communes sur onze !

Un taux d’imposition systématiquement proposé à la baisse

L’introduction de la concurrence fiscale

Le revers de la médaille

Un mandat bien peu démocratique

Le lancement du projet de fusion

Canevas de campagne  117

Les partenaires

Les outils à disposition des communes

Neutralité discutable des moyens en oeuvre

Les groupes de travail

Et l’intégration de la population ?

L’information de la population : « Communication » plutôt qu’information

Appliquer la collégialité au personnel communal…

Le combat linguistique

En guerre contre la démocratie ? une guerre larvée certainement

Information ou désinformation ?

Certains médias, des alliés de poids

Les conventions, outils de l’enterrement de toutes les promesses

Processus sans porte de sortie – Le problème du retour arrière

…et celui de l’abrogation des obligations décidées

L’urgence contre la réflexion

Sondages et manipulation

L’approche sociologique des opinions

Dénigrement de la résistance, voire menaces

Avis contraires ?

Est-il prévu un budget pour des opposants au projet de fusion ?

Le vote

La gestion des refus

Cent fois sur le métier tu remettras l’ouvrage!

Une perte nette à prix exorbitant  148  

L’institutionnalisation du déficit de représentation

Représentation du citoyen

Représentation de la commune

Le problème de la période transitoire et des législatures suivantes

Que coûtent réellement les fusions?

Les administrations professionnelles sont plus coûteuses et plus anonymes.

Les petites communes gèrent mieux leur budget que les grandes

Les grands coûts viennent plus tard

Les coûts cachés

L’imposition d’un modèle de société  161   

Croissance à tout prix  161

Ce qui est petit est-il  insignifiant ?

Urbanisation de la société

Augmentation du risque sécuritaire

Concentration, centralisation : la vision d’une pensée unique

Un concept auto-alimenté

Toujours plus

Small is beautiful

Vision économique du monde  173

La Nouvelle Gestion Publique (NGP)

La transposition de la logique économique au niveau politique

Une commune se gère-t-elle comme une entreprise ?

L’attractivité fiscale, nouvel étalon du bien-être

La litanie des poncifs  181   

Les argumentaires adeptes de la méthode Coué

L’autonomie communale  182  

Ensemble plus forts  185

Un monde de prédateurs ?

Un peu de mathématiques autour de la nouvelle Belmont-Broye

Plus forts comment ? Et  envers qui ?

La « taille critique »  192

Difficulté de trouver des candidats pour les charges communales  195

Le désintérêt pour la chose publique, vraiment ?

Economies d’échelle  200

Le boomerang

Professionnaliser : Circulez, MM. Mmes les bénévoles ! 201

    Gains d’efficacité  204

On prend les mêmes et on recommence…

    Maîtriser notre avenir  206

           Garantir une postérité à nos enfants

Proximité  209

L’inadéquation des territoires  211

Accroître les prestations à la population  214

Mise en commun des ressources… et des dettes  215

Les collaborations intercommunales  216

Rien ne change ? Si, tout change !  225  

Une démagogie naïve

Rien ne change, vraiment ?

Le nom et les armoiries

Vision globale du développement ?

Les autres standards de l’argumentation  230

Meilleures prestations, meilleures infrastructures et services plus efficaces

Harmonisation fiscale à la baisse

Composition et répartition des autorités

Le droit de cité et lieu d’origine

Le personnel communal

L’administration communale

Instauration d’une opinion de partis

Les règlements communaux

L’identité villageoise

Les sociétés locales

L’école, centre culturel du village et pas seulement…

Et le reste…

Un mariage d’amour ?!

Problèmes mal analysés, arguments faussés  251  

Fusions, fausse solution à de vrais problèmes  251

Les arguments faussement convaincants

Limites de performance et mesures de réforme

Les charges liées

La fusion, pensée unique et unique solution

Faiblesse des études et des analyses

La vérité des chiffres  259

Les conseilleurs et les payeurs ?

La Suisse, un modèle de démocratie ?  265  

Braderie dans le temple de la démocratie

Un amour modéré de la démocratie

Vous avez dit démocratie ?  267

Démocratie représentative et représentation proportionnelle

La perversion actuelle du concept et de la réalité démocratique

Les élections vident la citoyenneté de son sens

La dilution du pouvoir

51%  contre 49%

La quête du quorum perdu

Volonté d’efficacité contre temps démocratique

Le rôle de la commune  276

Décentralisées et proches du citoyen

Les éléments fondamentaux du modèle helvétique

Fusion à tout prix – non merci!

L’assemblée des citoyen(ne)s (communale/primaire), cœur de la commune politique

La commune, communauté

La commune, fondement de la participation

La commune, lieu d’identification

La commune, cellule fondamentale du fédéralisme

La commune, premier niveau de la souveraineté

La commune, notre culture

Les avantages des petites communes

Les petites communes dernier rempart de la ruralité

L’amour du petit et de la convivialité

Alors, la Suisse peut-elle rester un modèle?

Démocratie, problème à régler ou cause à défendre?  295

Le lit des fusions  298

La déresponsabilisation du citoyen

Les temps de crise

Stratégie vertueuse ou opportuniste ?

La culture de l’individualisme

La peur du changement

La foi aveugle dans le progrès

Retrouver le sens de la solidarité et du bien commun

Un amoncellement pléthorique de lois

Vraies questions et vraies solutions  313

Vraies questions  313

Du réflexe à la réflexion

Qu’est-ce qui est en jeu ?

La fusion réduite à des questions matérielles

Faire abstraction de la démocratie pour réaliser la fusion ?

Comment protéger et stimuler la démocratie?

Qu’est-ce qui peut favoriser la résilience des communautés locales?

Comment intégrer localement les problématiques  mondiales ?

Comment développer la responsabilité individuelle, la solidarité ?

Mettre en place un dialogue gagnant-gagnant

Est-ce bien le bon moment pour promouvoir les fusions?

Pour sortir de l’entonnoir

    Vraies solutions  320

La revalorisation de la milice

La parole aux citoyens

Le lieu de la parole : l’Assemblée Communale

Inventorier les synergies possibles sans détruire le noyau de base

Intégration de la population à tous les stades d’un processus de réflexion

Collaboration renforcée avec les voisines : La fusion reste une solution parmi d’autres

Préserver la démocratie directe

Une péréquation des  moyens

              Le service à la communauté

L’exemple d’une petite collectivité…

Un outil mal valorisé : L’Association des communes

Education civique renforcée

Arrosons notre jardin démocratique

Le rôle des députés

Epilogue  339

Retrouvons un peu d’objectivité

Changeons les règles du jeu !

Une réelle compensation démocratique est indispensable

Et ce bilan? Qui le fera?

Résistance  355  

« Contre » pour l’équilibre

    Comment ? Que faire ?  356

Analyse

    Organiser la résistance  358

Franches-Montagnes, je m’engage  363

Un combat emblématique, Asse-et-Boiron  377

Chavornay, jamais deux sans trois  384

Belmont-Broye, le hold-up illustré  385

Entre-deux-Lacs : record de remise sur le tapis  404

Annexes  405  

Débat entre le Prof. P-A. Rumley et l’auteur

Repères chronologiques

Constitutions, lois et fusions

Conseils exécutifs et législatifs communaux (Suisse Romande)

A c h a t     en    l i g n e  :

434 pages

ISBN – 978-2-8399-1873-2

Editions de l’Ermitage

Avril 2016

Livraison