Combattez, avec nous, la fusion des communes !

Fusions de communes - Le hold-up "parfait"

 par Bernhard HUGO

E x t r a i t

Destination




La déferlante fribourgeoise

 

 

En Suisse, le canton de Fribourg occupe une place à part et est considéré comme le canton pionnier dans l’accélération du mouvement des fusions de communes. Au 1er janvier 2017, le canton de Fribourg, dont le nombre de communes était de 285 en 1866 et qui n’en avait « perdu » que 2 jusqu’en 1967, n’en comptera plus que 136, soit 149 de moins en une cinquantaine d’années, ce qui fait une réduction de près de la moitié. Mais pourtant très loin de son objectif annoncé de 35 communes.

Il n’en demeure pas moins que la stratégie suivie par le gouvernement de ce canton a servi d’exemple et inspiré d’autres autorités cantonales désireuses de renforcer leur politique de fusions.

 

D’une solution ponctuelle à la mode contagieuse

La politique de fusions du canton de Fribourg a débuté au début des années 1970. A cette époque, le Gouvernement fribourgeois s’interrogeait sur le nombre important de petites communes. Pour cette raison, il demanda à l’Université de Fribourg d’établir une étude sur le regroupement des communes. Les résultats incitèrent le Conseil d’Etat à soumettre au Grand Conseil, le 27 mars 1973, un projet de loi sur les fusions de communes. Cette loi dictait des fusions obligatoires pour les communes répondant à certains critères. Elle fut approuvée par le législatif le 21 mai de cette même année mais rejetée massivement par les citoyen(ne)s, après demande de referendum.

Le Gouvernement fribourgeois opta alors pour les fusions volontaires et intégra des dispositions dans ce sens dans la loi sur les communes de 1980. De 1974 à 1999, le canton de Fribourg suivit cette politique. Et on assista, en effet, à une légère accélération du rythme des fusions à partir de cette date.

Selon le Grand Conseil, les résultats de cette politique de fusions n’étaient toutefois pas assez satisfaisants. Les petites communes n’arrivaient pas à faire face aux tâches communales et se trouvaient dans des situations financières embarrassantes, ce qui les empêchait de trouver d’autres communes plus saines avec qui fusionner.

A partir de là interviennent quelques députés, dont nous n’irons pas jusqu’à dire qu’ils étaient en mal de notoriété, mais qui sentant le vent et les avantages pécuniaires que les communes pouvaient retirer de la nouvelle thématique, montèrent au créneau pour asseoir le travail commencé par le Conseil d’Etat.

En 1996, une commission ad hoc des fusions de communes fut créée afin d’étudier les problèmes complexes liés à ce genre de restructuration. Deux ans plus tard, un rapport sur la politique d’encouragement fut soumis au Grand Conseil. Après maintes discussions entre la commission parlementaire des fusions de communes, le Grand Conseil et le Conseil d’Etat, une nouvelle politique de fusions, basée sur le décret du 11 novembre 1999 relatif à l’encouragement aux fusions de communes, entra en vigueur le 1er janvier 2000.

Au départ, l’ambition restait modeste, partant du constat de quelques réussites ponctuelles, répondant à un contexte très local, mais celles-ci ont constitué la brèche par laquelle autorités cantonales, députés et finalement autorités locales se sont engouffrés pour ne plus relever la tête du guidon.

« Ces fusions ont été rendues possibles grâce au subventionnement prévu par le décret de 2000, qui constituait un moyen de résoudre des problèmes structurels. L’objectif était d’aboutir à des communes de l’ordre de 1500 habitants. C’est une grande faiblesse de cette loi. Chaque commune fusionnée touche une aide de 400 francs, multipliée par le chiffre de la population légale, pondérée par l’inverse de l’indice de la capacité financière, au maximum 1’500 habitants par commune. Un fonds de fusion, alimenté par les communes en fonction de leur capacité financière, a été mis en place à cet effet. De ce point de vue, la loi a atteint son objectif. Nonobstant, ces fusions s’apparentent davantage à des «fusionnettes». Même si l’Etat retient que le chiffre de 1500 habitants est une taille optimale pour les communes […], on peut se demander si la loi n’aurait pas dû programmer des fusions de l’ordre de grandeur de 5 000 habitants au moins. Cela aurait permis de passer à une taille critique intéressante pour le regroupement d’infrastructures diverses et la recherche de véritables synergies. D’autre part, en limitant la portée des fusions, le décret a signifié l’échec des fusions de plus grandes communes ; Villars-sur-Glâne en est l’exemple parfait. »

Mais, propulsée par ce décret, les fusions de communes ont alors connu un premier essor particulier durant sa durée (2000 à 2006). Encouragé par ce premier succès, le Conseil d’Etat a décidé de poursuivre cette politique de rapprochement en lançant un nouveau train de mesures.

Le premier volet était de profiter de la révision de la Constitution pour y intégrer les fondements de cet encouragement.

Constitution fribourgeoise :

[…]

Art. 135

1. L’Etat encourage et favorise les fusions de communes

2. Une fusion peut être proposée par les autorités communales, par une initiative populaire ou par l’Etat.

3. Les citoyen(ne)s et les citoyennes actifs des communes concernées se prononcent sur la fusion. L’art.4 est réservé.

4. Lorsque les intérêts communaux, régionaux ou cantonaux l’exigent, l’Etat peut ordonner une fusion. Les communes concernées doivent être entendues.

 

Si on donne le petit doigt, on veut nous prendre la main, l’adage est bien connu ! Voilà ce qu’on pouvait lire dans la presse suite à l’adoption de la nouvelle Constitution :

La structure territoriale fribourgeoise est totalement dépassée. Divisée en sept districts très peu équilibrés : de la Sarine, le plus peuplé, à la Veveyse en passant par la Gruyère. La Constituante fribourgeoise avait l’occasion de revoir cette structure, mais s’est contentée d’encourager les fusions de communes et de soutenir l’agglomération et les régions. Elle est passée à côté d’une bonne occasion de redimensionner des communes et de donner un nouveau souffle économique au canton.

Et c’est bien l’inscription de l’encouragement de la fusion des communes dans la Constitution fribourgeoise qui sonna le glas des « petites » communes fribourgeoises. Suite à l’adoption de la nouvelle Constitution, les lois d’applications furent votées et parmi elles, celle qui prit en compte cette volonté d’encourager les fusions fut la LEFC.

En application de ce principe, en décembre 2010, le Grand Conseil a accepté la loi relative à l’encouragement aux fusions de communes (LEFC). Cette loi fait suite à une motion acceptée par le Grand Conseil qui proposait de ramener le nombre des communes du canton à environ 90.

 

Loi relative à l’encouragement aux fusions de communes :

[…]

Art.4

1. Les fusions de communes sont proposées sur la base d’un plan de fusions établi dans chaque district.[…]

Art.5

1. Le préfet soumet toutes les communes de son district à une analyse….

2. Dans un délai maximal de six mois à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi, il présente à la direction un rapport contenant le résultat des évaluations réalisées, ses conclusions et son projet de fusions. […]

Art.7

Sur mandat de la Direction, le préfet présente aux conseils communaux concernés l’évaluation, les conclusions et le projet de plan de fusions. Tous les membres des conseils communaux sont convoqués à cette présentation. […]

 

Pour Fribourg le train était en marche !

Conformément à l’article 5 de cette loi du 9 décembre 2010, chaque préfet devait soumettre toutes les communes de son district à une analyse avant de présenter à la Direction, dans un délai maximal de six mois à compter de l’entrée en vigueur de la loi, un rapport contenant le résultat des évaluations réalisées, ses conclusions et son projet de plan de fusions.

Dans le sillage de cette loi, une conférence de presse est convoquée en grande pompe et la population est informée que, désormais, l’objectif avoué du Conseil d’Etat du canton de Fribourg est de passer à 35 communes à la fin 2016, alors que le canton en comptait encore plus de 250 à l’orée de l’an 2000.

Alors, voilà le programme:

Plan de fusions présenté par le CE en Conférence de Presse le 5.6.13

· Sarine  5 communes

· Singine  8 communes

· Gruyères  6 communes

· Lac   5 communes

· Glâne   5 communes

· Broye   5 communes

· Veveyse  1 commune (!!)

Le comble : pendant cette conférence de presse le CE parle d’encourager les fusions « volontaires ».

Heureusement, nous avons déjà dit que cet objectif ne sera pas atteint. Loin de là même, puisque le nombre de communes fribourgeoises sera de 136 au 1er janvier 2017.

Mais pour finir d’enfoncer le clou, lisons comment le Conseil d’Etat a prévu de s’en sortir :

« Conformément à l’article 8 de la loi relative à l’encouragement aux fusions de communes, le Conseil d’Etat dressera un bilan de ces plans de fusions en 2015. Sur cette base, il se réserve la possibilité d’organiser un vote consultatif dans les communes qui ne seraient pas intégrées à un projet de fusions ».

La méthode Coué ne suffit pas à transformer une fusion imposée d’en haut en un processus démocratique.

 

De l’option à l’obligation

Le côté pernicieux de la loi relative à l’encouragement aux fusions de communes, nous le voyons, est que l’on passe d’une possibilité d’une fusion locale, offerte par la nouvelle constitution aux communes qui en exprimeraient l’intention, à un plan désormais cantonal, piloté par les Préfets sur mandat du Conseil d’Etat dans ce cas particulier de Fribourg par exemple. Le tour est joué. L’entonnoir est en place.

Le savon nécessaire est constitué par deux éléments complémentaires encore introduits subrepticement dans le jeu :

– L’incitation financière

– Le délai pour la finalisation du plan

 

Les engrenages du processus

Les préfets sont mandatés par le Conseil d’Etat pour présenter une planification des fusions dans leur préfecture respective.

Commence alors un véritable travail de « conviction » : la fusion est « inexorable » ! Le choix n’est pas dans le « oui » ou le « non », mais dans le « comment ?», à deux, à cinq, si possible à 25 comme le prétend maintenant le Préfet de la Gruyère.

Si les communes ne sont pas conscientes de leur « incapacité à gérer correctement leur territoire », une série de questions devrait leur permettre de mettre le doigt sur des constatations suffisamment incitatives, par exemple: « est-ce que votre commune assume les diverses tâches demandées par le Canton (école, petite enfance, politique de la jeunesse, administration, déchetterie, services divers aux citoyen(ne)s ?) ». Et comme on ne donne pas aux communes les moyens d’assumer ce dont on les charge, mais qu’on leur promet de l’argent en cas de fusion, les réponses se laissent deviner.

Ensuite, les « études de fusions » proposées sont quasiment une entrée en matière et une obligation d’aller de l’avant, sous peine de guerre ouverte, soit avec les communes « partenaires » soit avec le Canton.

Prenons l’exemple édifiant de Prévondavaux, (FR). Cette petite commune, emblématique car frondeuse en plusieurs domaines, n’a pas été sortie du périmètre du projet de fusion, malgré son refus initial d’y participer, et sera sans doute obligée d’y passer, puisque la loi peut maintenant l’y obliger ! « La voie solitaire n’a aucun sens » dit le préfet de la Broye dans son message au conseil d’Etat.

La non-information est patente, les échéances se raccourcissent. Tout doit toujours allez vite, au détriment de la réflexion et de la concertation ! Nous reviendrons aussi sur l’imposition de l’urgence dans le processus des fusions, signalons ici que cette pression supplémentaire est également infligée aux élus des communes, chargés de se déterminer sur leur « intérêt » à une éventuelle fusion. Pour les réponses à transmettre au Conseil d’Etat pour les projets de fusion, certains exécutifs de la Veveyse parlaient d’un délai de 15 jours pour se positionner sur cette question vitale. Alors, des réflexions comme celle du Préfet de la Broye, relevée dans la presse, apparaissent avec leur plein de surréalisme : « Le plan de fusions de la Broye est assez réaliste, notamment au niveau des délais ». Objectif affiché pour son district : passer de 30 à 5 communes à l’horizon 2017 pour l’entrée en vigueur concrète !!!

Non, toute la procédure et le calendrier se révèlent anti-démocratiques et sont la preuve de fusions imposées! Et ils font école !

D’emblée, un constat s’impose: les cantons s’affairent à créer les instruments ad hoc : lois, décrets, ordonnances et, surtout, élaboration, signature et surveillance des « conventions de fusion », outil technique indispensable à la réalisation de tout projet concret et cimetière des promesses du comité de pilotage. 

 

Table des matières

A propos  17  

Préambule  19  

Avant-propos  21  

Page blanche ou cadre de vie?  21

Une sorte de stratégie du choc

Introduction  25  

Vers le hold-up du siècle ?  25

Une déferlante politiquement correcte 29  

Les fusions ailleurs  29

Les 30 glorieuses ou les réformes dans le contexte de la guerre

Les 1er effets des concepts de « nouvelle gestion publique »

L’attachement aux communes des pays méditerranéens

Les nouvelles réformes territoriales françaises

Les fusions en Suisse  39

Un quadrillage communal stable pendant 150 ans

Une mise en route inégale

Le coup de pouce de « l’encouragement aux fusions »

Tendance à la hausse depuis l’an 2000

Une évolution dans l’argumentation, tendance NGP

Les autorités aux avant-postes d’une stratégie volontariste

Evolution des fusions en Suisse romande  48

Au départ autoritaires mais encore ponctuelles

L’obligation rebute, essayons « d’encourager » !

…mais un encouragement constitutionnel

Des fusions « inéluctables » ? Reste à voir…

Du volontarisme à la « fusionnite »

La déferlante fribourgeoise  57

D’une solution ponctuelle à la mode contagieuse

De l’option à l’obligation

Les engrenages du processus

Une contagion nationale  65

Neuchâtel, le canton des records

Les recours souvent balayés

Votation consultative ou droit de décision politique?

Elagage institutionnel total !

Les fusions, armes de destructions communales massives  73

Méthode Coué qu’aucun bilan ne vient contredire

Oubli d’une volonté d’analyse dès le départ?

Le hold-up « parfait »  81    

D’où vient l’idée des fusions ?  81

Bases intellectuelles et économiques d’un concept

De la théorie à la pratique

Pour quelles raisons et quelle est la limite ?

La notion de « tâches communales »

Vers une hiérarchie des communes

Le transfert de tâches communales au canton

Des fusions rarement « volontaires »

Des fusions imposées d’en haut  93

Une idée pragmatique qui mine les communautés locales

Une réforme territoriale et administrative qui  emporte tout dans sa mise en oeuvre

Les surfeurs de la déferlante « fusion »

Les outils d’une machine anti-démocratique  101  

Une stratégie bien rôdée  101

La préparation de l’entonnoir législatif: la technique du saucisson

La conjonction des lois et règlements

Les incitations financières

L’aide financière cantonale

A qui profite l’incitation financière ?

Débats autour de la péréquation : moins de solidarité cantonale pour plus de pression

Allocation de fusion contestable en comptabilité

La promesse d’une baisse d’impôts : un peu de glue pour les mouches

Bilan d’un leurre financier : Huit communes sur onze !

Un taux d’imposition systématiquement proposé à la baisse

L’introduction de la concurrence fiscale

Le revers de la médaille

Un mandat bien peu démocratique

Le lancement du projet de fusion

Canevas de campagne  117

Les partenaires

Les outils à disposition des communes

Neutralité discutable des moyens en oeuvre

Les groupes de travail

Et l’intégration de la population ?

L’information de la population : « Communication » plutôt qu’information

Appliquer la collégialité au personnel communal…

Le combat linguistique

En guerre contre la démocratie ? une guerre larvée certainement

Information ou désinformation ?

Certains médias, des alliés de poids

Les conventions, outils de l’enterrement de toutes les promesses

Processus sans porte de sortie – Le problème du retour arrière

…et celui de l’abrogation des obligations décidées

L’urgence contre la réflexion

Sondages et manipulation

L’approche sociologique des opinions

Dénigrement de la résistance, voire menaces

Avis contraires ?

Est-il prévu un budget pour des opposants au projet de fusion ?

Le vote

La gestion des refus

Cent fois sur le métier tu remettras l’ouvrage!

Une perte nette à prix exorbitant  148  

L’institutionnalisation du déficit de représentation

Représentation du citoyen

Représentation de la commune

Le problème de la période transitoire et des législatures suivantes

Que coûtent réellement les fusions?

Les administrations professionnelles sont plus coûteuses et plus anonymes.

Les petites communes gèrent mieux leur budget que les grandes

Les grands coûts viennent plus tard

Les coûts cachés

L’imposition d’un modèle de société  161   

Croissance à tout prix  161

Ce qui est petit est-il  insignifiant ?

Urbanisation de la société

Augmentation du risque sécuritaire

Concentration, centralisation : la vision d’une pensée unique

Un concept auto-alimenté

Toujours plus

Small is beautiful

Vision économique du monde  173

La Nouvelle Gestion Publique (NGP)

La transposition de la logique économique au niveau politique

Une commune se gère-t-elle comme une entreprise ?

L’attractivité fiscale, nouvel étalon du bien-être

La litanie des poncifs  181   

Les argumentaires adeptes de la méthode Coué

L’autonomie communale  182  

Ensemble plus forts  185

Un monde de prédateurs ?

Un peu de mathématiques autour de la nouvelle Belmont-Broye

Plus forts comment ? Et  envers qui ?

La « taille critique »  192

Difficulté de trouver des candidats pour les charges communales  195

Le désintérêt pour la chose publique, vraiment ?

Economies d’échelle  200

Le boomerang

Professionnaliser : Circulez, MM. Mmes les bénévoles ! 201

    Gains d’efficacité  204

On prend les mêmes et on recommence…

    Maîtriser notre avenir  206

           Garantir une postérité à nos enfants

Proximité  209

L’inadéquation des territoires  211

Accroître les prestations à la population  214

Mise en commun des ressources… et des dettes  215

Les collaborations intercommunales  216

Rien ne change ? Si, tout change !  225  

Une démagogie naïve

Rien ne change, vraiment ?

Le nom et les armoiries

Vision globale du développement ?

Les autres standards de l’argumentation  230

Meilleures prestations, meilleures infrastructures et services plus efficaces

Harmonisation fiscale à la baisse

Composition et répartition des autorités

Le droit de cité et lieu d’origine

Le personnel communal

L’administration communale

Instauration d’une opinion de partis

Les règlements communaux

L’identité villageoise

Les sociétés locales

L’école, centre culturel du village et pas seulement…

Et le reste…

Un mariage d’amour ?!

Problèmes mal analysés, arguments faussés  251  

Fusions, fausse solution à de vrais problèmes  251

Les arguments faussement convaincants

Limites de performance et mesures de réforme

Les charges liées

La fusion, pensée unique et unique solution

Faiblesse des études et des analyses

La vérité des chiffres  259

Les conseilleurs et les payeurs ?

La Suisse, un modèle de démocratie ?  265  

Braderie dans le temple de la démocratie

Un amour modéré de la démocratie

Vous avez dit démocratie ?  267

Démocratie représentative et représentation proportionnelle

La perversion actuelle du concept et de la réalité démocratique

Les élections vident la citoyenneté de son sens

La dilution du pouvoir

51%  contre 49%

La quête du quorum perdu

Volonté d’efficacité contre temps démocratique

Le rôle de la commune  276

Décentralisées et proches du citoyen

Les éléments fondamentaux du modèle helvétique

Fusion à tout prix – non merci!

L’assemblée des citoyen(ne)s (communale/primaire), cœur de la commune politique

La commune, communauté

La commune, fondement de la participation

La commune, lieu d’identification

La commune, cellule fondamentale du fédéralisme

La commune, premier niveau de la souveraineté

La commune, notre culture

Les avantages des petites communes

Les petites communes dernier rempart de la ruralité

L’amour du petit et de la convivialité

Alors, la Suisse peut-elle rester un modèle?

Démocratie, problème à régler ou cause à défendre?  295

Le lit des fusions  298

La déresponsabilisation du citoyen

Les temps de crise

Stratégie vertueuse ou opportuniste ?

La culture de l’individualisme

La peur du changement

La foi aveugle dans le progrès

Retrouver le sens de la solidarité et du bien commun

Un amoncellement pléthorique de lois

Vraies questions et vraies solutions  313

Vraies questions  313

Du réflexe à la réflexion

Qu’est-ce qui est en jeu ?

La fusion réduite à des questions matérielles

Faire abstraction de la démocratie pour réaliser la fusion ?

Comment protéger et stimuler la démocratie?

Qu’est-ce qui peut favoriser la résilience des communautés locales?

Comment intégrer localement les problématiques  mondiales ?

Comment développer la responsabilité individuelle, la solidarité ?

Mettre en place un dialogue gagnant-gagnant

Est-ce bien le bon moment pour promouvoir les fusions?

Pour sortir de l’entonnoir

    Vraies solutions  320

La revalorisation de la milice

La parole aux citoyens

Le lieu de la parole : l’Assemblée Communale

Inventorier les synergies possibles sans détruire le noyau de base

Intégration de la population à tous les stades d’un processus de réflexion

Collaboration renforcée avec les voisines : La fusion reste une solution parmi d’autres

Préserver la démocratie directe

Une péréquation des  moyens

              Le service à la communauté

L’exemple d’une petite collectivité…

Un outil mal valorisé : L’Association des communes

Education civique renforcée

Arrosons notre jardin démocratique

Le rôle des députés

Epilogue  339

Retrouvons un peu d’objectivité

Changeons les règles du jeu !

Une réelle compensation démocratique est indispensable

Et ce bilan? Qui le fera?

Résistance  355  

« Contre » pour l’équilibre

    Comment ? Que faire ?  356

Analyse

    Organiser la résistance  358

Franches-Montagnes, je m’engage  363

Un combat emblématique, Asse-et-Boiron  377

Chavornay, jamais deux sans trois  384

Belmont-Broye, le hold-up illustré  385

Entre-deux-Lacs : record de remise sur le tapis  404

Annexes  405  

Débat entre le Prof. P-A. Rumley et l’auteur

Repères chronologiques

Constitutions, lois et fusions

Conseils exécutifs et législatifs communaux (Suisse Romande)

A c h a t     en    l i g n e  :

434 pages

ISBN – 978-2-8399-1873-2

Editions de l’Ermitage

Avril 2016

Livraison