Combattez, avec nous, la fusion des communes !

Fusions de communes - Le hold-up "parfait"

 par Bernhard HUGO

E x t r a i t

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Fusions, fausse solution à de vrais problèmes

 

 Comment imaginer que la réponse aux problèmes que rencontrent les communes puisse être la suppression de ces mêmes communes ? Quand on regarde vers le haut de la pyramide, la réponse semble plus claire. Pour résoudre les problèmes financiers de la Grèce, de l’Espagne ou d’autres Etats européens, leur a-t-on proposé de les absorber dans des entités plus larges. Non, on les finance pour qu’ils puissent s’en sortir.

Chez nous, lorsqu’UBS a eu des difficultés durant la crise financière de 2008, l’Etat fédéral a volé à son secours, alors qu’il s’agit d’une entreprise privée. Le slogan « Too big to fail ! » a permis de passer sous silence quelques questions inopportunes. Avec la même logique qu’on veut appliquer aux communes, n’aurait-on pas dû la laisser à ses problèmes et la laisser se dissoudre dans une entité qui l’assainisse ?

Alors, si nous pouvons partager une partie de l’analyse des problèmes et surtout des menaces qui pèsent actuellement sur les communes, nous n’en tirons en tout cas pas du tout les mêmes conclusions. 

Tout d’abord, ces problèmes et ces menaces ne sont pas une fatalité et nous ne pouvons nous résigner à la solution, uniformément et uniquement proposée, de la fusion dont nous connaissons déjà le but ultime : la disparition de la commune comme identité institutionnelle et politique de la communauté locale.

Aux nombreuses questions posées par la gestion communale, la recherche du territoire optimal (et de la taille critique) est l’illustration parfaite de la réponse théorique à des problèmes concrets de communautés vivantes. Il ne suffit pas de dessiner le territoire idéal à gérer pour en faire une communauté viable en termes humains et politiques.

Quand on pense à la commune, il y a une grande différence à considérer l’espace, le territoire qu’elle représente et la communauté des personnes qui l’habitent. Dans la démarche de fusion, il est avant tout tenu compte de l’espace territorial et de la collectivité en termes chiffrés et économiquement significatifs. Mais qu’est-ce qui fait de ce territoire une communauté ? Inversement on peut se demander comment une communauté peut se constituer d’un espace territorial.

Le statu quo, au sein des communes actuelles, n’est évidemment pas satisfaisant, mais nous considérons que la solution passe par la collaboration volontaire dans les associations intercommunales à développer encore et à améliorer si le besoin s’en fait sentir au niveau de leur fonctionnement, par une réorganisation de la péréquation fiscale et par un approfondissement toujours plus grand de la démocratie afin de ne laisser personne sur le côté du chemin.

Aujourd’hui, ce qui contraint le plus les communes, freine les initiatives et tue l’enthousiasme des candidats aux charges électives, c’est l’accumulation de normes, le poids insupportable de la bureaucratie, l’empilement sur le bureau de nos élus de textes législatifs et réglementaires de plus en plus nombreux, de schémas nationaux et régionaux, les comités de pilotage, les réunions avec des commissions, la gestion des luttes partisanes et le juridisme qui accompagne chaque décision à prendre. Tout ça sans appui concret des autorités cantonales ou fédérales pour un taux d’activité infernal payé au lance-pierre, quand il est rémunéré.  

 

Les arguments faussement convaincants

 On ne fusionne pas pour baisser les impôts. On ne fusionne pas non plus pour réaliser des investissements qu’on n’arriverait pas à réaliser sans cela.

Ce sont pourtant ceux-ci qui sont mis en avant dans chaque fusion : amélioration de la santé financière des nouvelles communes, amélioration de leur image face aux instituts de crédit. Les avantages évoqués sont surtout de type entrepreneurial : les prestations seraient plus professionnelles, moins chères et qualitativement meilleures.

 

Limites de performance et mesures de réforme

Nous l’avons déjà relevé et c’est une ritournelle commune à toutes les fusions : « Les problèmes croissants de la concurrence accrue et la pression des coûts, les horaires d’ouverture des bureaux de l’administration publique et la prestation de services dans les tâches municipales représentent pour les petites communautés des contraintes dont elles ne peuvent pas toujours s’acquitter. Les tâches sont devenues plus variées et complexes et en même temps les demandes de la population ont augmenté. »

Si l’on voulait forcer le trait – et peut-être est-ce nécessaire -, utiliser cet argument pour fonder l’impérative nécessité de fusionner les communes qui sont incapables d’y répondre revient à admettre la pertinence d’imposer la civilisation à des peuples premiers ayant toujours vécu dans la plus large autonomie, avec des règles parfois rudes, parfois même incompréhensibles à nos règles de vie du XXIe siècle, mais qui leur ont aussi permis de parvenir jusqu’à aujourd’hui et souvent avec un bilan social et humain nettement meilleur que le nôtre.

Mais il ne faut pas se voiler la face. Des problèmes il y en a : depuis un certain nombre d’années, les communes éprouvent de plus en plus de difficultés à répondre aux attentes normatives et à faire face à leurs multiples tâches. Vu l’interpénétration croissante des niveaux politiques, les communes sont devenues de plus en plus des organes d’exécution des cantons et de la Confédération ; dans le domaine culturel et social, les « tâches volontaires » ont été amplifiées ; les citoyen(ne)s ont des attentes plus élevées en matière de légitimité, de portée réelle et d’efficacité des prestations de l’administration communale. Mis à part les tâches exécutives classiques (contrôle des habitants, état civil, etc.), les domaines administratifs exigeants se sont par ailleurs multipliés (octroi de permis de construire, par exemple). Un autre problème est celui de la réglementation relative à l’organisation, aux droits et obligations qui est en principe identique pour toutes les communes d’un canton, indépendamment de leur taille ou de leur structure démographique.

Ces changements, associés à des recettes fiscales stagnantes comme conséquence de la crise économique, engendrent des problèmes financiers dans de nombreuses communes. Ce n’est plus tant l’augmentation de l’activité étatique qui est au cœur du problème mais la recherche de moyens efficaces pour remplir les tâches actuelles avec des ressources limitées.

Même si les communes estiment que leur capacité administrative est généralement élevée, elles se heurtent à des limites dans différents domaines d’activité. L’aide sociale, l’assistance aux chômeurs et les exigences à l’encontre de l’exécutif communal sont perçues comme particulièrement problématiques. D’autres domaines critiques sont l’hébergement des demandeurs d’asile, la protection civile, le problème de l’épuration des eaux et les transports publics.

Alors, il existe différentes possibilités de réagir aux limites de performance des communes : l’une des plus logiques est de mener des adaptations techniques en maintenant les communes dans leur effectif, et de regrouper les compétences et les ressources des différentes communes par le biais de la collaboration intercommunale. Une autre méthode est liée à l’intensification de la péréquation financière, les niveaux étatiques supérieurs payant des contributions financières plus élevées aux communes, afin que celles-ci puissent continuer à assumer leurs tâches.

Evidemment, ces méthodes appliquées depuis de nombreuses années ne permettent pas les adaptations structurelles qui seraient souhaitées par ceux qui rêvent de redessiner le territoire et de réduire le nombre de communes par des fusions draconiennes.

 

Les charges liées

Nous avons maintes fois relevé qu’une des raisons souvent mentionnée dans le choix d’un projet de fusion est la situation financière difficile et les contraintes budgétaires. Mais avant de justifier la pertinence de la solution proposée à ce problème déclencheur, ne serait-il pas opportun d’analyser les facteurs qui ont historiquement mené à cette impasse qu’on souhaite momentanée ?

Ne sont-ce pas la gestion peut-être déficiente des finances publiques à un moment donné, les emprunts précipités ou à taux trop désavantageux à terme, des reports de charges dont les conséquences pour les communes ont mal été évaluées par les députés qui les ont votées, des choix aventureux dans la favorisation de l’installation d’entreprises de taille disproportionnée par rapport à celle de la commune, de l’inconscience des charges impliquées par les infrastructures nécessitées par l’évolution démographique provoquée ou subie, la politique conjoncturelle menée par le canton ou les choix fiscaux des niveaux politiques et législatifs supérieurs qui ont dramatiquement influés sur les finances communales ? Et ceci sans jouer à Calimero…

Avant de proposer et de promouvoir une solution drastique et unilatéralement défavorable aux petites entités communales, par choix de facilité ou d’opportunisme, ne pourrait-on pas trouver une prévention de ces maux si aisément identifiables par une action ciblée et mieux réfléchie du législateur ou de l’Association de communes du canton qui, dans ce cas non plus, ne joue pas le rôle qui pourrait être attendu d’elle.

Sans compter le fait qu’on ne se défasse pas des charges liées (social, santé, sécurité, éducation), par la fusion,  et malgré toute la bonne volonté des acteurs du terrain, on assiste pour le moins à une progression des charges par l’accroissement démographique et la nouvelle étendue de la commune. Celles-ci induisent de nouveau besoin en personnel communal. Si la création de postes de travail est toujours accueillie favorablement par les électeurs, elle grève en priorité les finances des communes dont elle représente souvent près de la moitié du budget.

Encore une fois, le but stratégique caché des cantons ne serait-il pas d’améliorer sa situation administrative (moins d’interlocuteurs) et financière sur le dos des communes ? Car la vraie solidarité voudrait qu’on aide les communes en difficulté en les soulageant temporairement d’une part des dépenses liées. Plutôt que de lutter contre ces charges liées, qui constituent un vrai problème pour de nombreuses communes, on préfère la fuite en avant.

A-t-on pris les bonnes options?

On considère souvent les charges liées comme une fatalité et comme la plaie des communautés locales, mais on oublie peut-être tout simplement qu’on pourrait pour certaines d’entre elles faire un parallèle avec les achats à crédit des ménages. Leur solution est avant tout liée à des options de sobriété. Ensuite, si un village de 300 habitants veut s’offrir une salle polyvalente, il y a sans doute là une exagération par rapport aux moyens à disposition, eut égards aux autres obligations de la communauté.

 

La fusion, pensée unique et unique solution

Fausse route

Alors qu’il est très difficile de faire des prévisions économiques à plus de 3 mois, on cravache ferme pour nous engloutir dans une vague de fusions sans possibilités de retour arrière. Et cela avec des arguments principalement économiques !

Je me répète, mais…

· Alors que beaucoup d’indices montrent que l’avenir énergétique de la planète va probablement induire une relocalisation de nos activités, certains gourous de la gestion publique moderne semblent hypnotisés par la concentration des communautés humaines et par la centralisation de leur administration.

· Alors que la sobriété et la réduction de la taille semblent devenir des qualités garantes de pérennité, les tenants des fusions déclarent leur passion à l’extension, au « toujours plus ».

 

Faiblesse des études et des analyses

L’un des objectifs qu’on pourrait par contre attribuer à la recherche dans le domaine de la coopération est d’élaborer des recommandations concrètes de mise en œuvre à l’attention des exécutifs communaux tenant compte des faiblesses de la pratique actuelle que l’expérience a pu mettre en lumière.

Pour l’instant, les analyses sont souvent insuffisantes et l’absence de comparaison systématique entre les objectifs fixés aux réformes et les résultats concrets sont encore trop évidents. A propos du débat sur les fusions, certains spécialistes sont eux-mêmes dubitatifs et concèdent qu’il est difficile de formuler des généralités sur l’utilité économique des fusions de communes qui soient sûres et corroborées scientifiquement.

Quant à la réintégration des pouvoirs délégués aux collaborations intercommunales, qui n’avait pas forcément besoin d’une fusion pour se réaliser, elle est relative, dans le cas de la fusion. Là encore une étude comparative manque.

En conclusion nous maintenons que la suppression des communes n’est pas une garantie d’efficacité et même contraire aux principes d’économie. Nous maintenons que c’est la centralisation administrative qui est la cause de la complexité du système administratif. Nous maintenons que la démocratie aurait beaucoup à perdre dans la suppression des communes si on entend par démocratie le système qui découle des droits de l’homme. Nous maintenons que la subsidiarité qui stipule que chaque responsabilité doit être assumée par la population concernée est le critère qui permet de juger de la manière de répartir les tâches ou les fonctions entre les différents niveaux. A l’heure où la mondialisation exige une gouvernance au niveau de la planète, nous maintenons qu’il est important, à moins de sombrer dans un despotisme loin des populations, que cette démocratie se construise de niveau à niveau à partir du plus proche des personnes.

Trop souvent Glaris est cité en exemple pour sa fusion en une seule étape de 25 communes en 3 communes, mais est-ce vraiment l’exemple à suivre ? Que sont devenue ces communes et comment fonctionnent-elles aujourd’hui ?

Pour commencer, ces dernières n’ont plus de réel législatif communal; paradoxalement, il a été abandonné au profit d’une Assemblée Communale, ce qui est rare et sans doute contre-productif pour des communes de plus de 10’000 habitants. De plus, le nombre de personnes assumant une charge politique a diminué drastiquement, moins de citoyen(ne)s pouvant s’investir dans la politique locale. Conséquence particulièrement frappante, parallèlement on observe, depuis 2010, un taux de participation en baisse lors des votations. Glaris occupe aujourd’hui le dernier rang des cantons, avec 10% de participation en dessous de la moyenne nationale.

 

Table des matières

A propos  17  

Préambule  19  

Avant-propos  21  

Page blanche ou cadre de vie?  21

Une sorte de stratégie du choc

Introduction  25  

Vers le hold-up du siècle ?  25

Une déferlante politiquement correcte 29  

Les fusions ailleurs  29

Les 30 glorieuses ou les réformes dans le contexte de la guerre

Les 1er effets des concepts de « nouvelle gestion publique »

L’attachement aux communes des pays méditerranéens

Les nouvelles réformes territoriales françaises

Les fusions en Suisse  39

Un quadrillage communal stable pendant 150 ans

Une mise en route inégale

Le coup de pouce de « l’encouragement aux fusions »

Tendance à la hausse depuis l’an 2000

Une évolution dans l’argumentation, tendance NGP

Les autorités aux avant-postes d’une stratégie volontariste

Evolution des fusions en Suisse romande  48

Au départ autoritaires mais encore ponctuelles

L’obligation rebute, essayons « d’encourager » !

…mais un encouragement constitutionnel

Des fusions « inéluctables » ? Reste à voir…

Du volontarisme à la « fusionnite »

La déferlante fribourgeoise  57

D’une solution ponctuelle à la mode contagieuse

De l’option à l’obligation

Les engrenages du processus

Une contagion nationale  65

Neuchâtel, le canton des records

Les recours souvent balayés

Votation consultative ou droit de décision politique?

Elagage institutionnel total !

Les fusions, armes de destructions communales massives  73

Méthode Coué qu’aucun bilan ne vient contredire

Oubli d’une volonté d’analyse dès le départ?

Le hold-up « parfait »  81    

D’où vient l’idée des fusions ?  81

Bases intellectuelles et économiques d’un concept

De la théorie à la pratique

Pour quelles raisons et quelle est la limite ?

La notion de « tâches communales »

Vers une hiérarchie des communes

Le transfert de tâches communales au canton

Des fusions rarement « volontaires »

Des fusions imposées d’en haut  93

Une idée pragmatique qui mine les communautés locales

Une réforme territoriale et administrative qui  emporte tout dans sa mise en oeuvre

Les surfeurs de la déferlante « fusion »

Les outils d’une machine anti-démocratique  101  

Une stratégie bien rôdée  101

La préparation de l’entonnoir législatif: la technique du saucisson

La conjonction des lois et règlements

Les incitations financières

L’aide financière cantonale

A qui profite l’incitation financière ?

Débats autour de la péréquation : moins de solidarité cantonale pour plus de pression

Allocation de fusion contestable en comptabilité

La promesse d’une baisse d’impôts : un peu de glue pour les mouches

Bilan d’un leurre financier : Huit communes sur onze !

Un taux d’imposition systématiquement proposé à la baisse

L’introduction de la concurrence fiscale

Le revers de la médaille

Un mandat bien peu démocratique

Le lancement du projet de fusion

Canevas de campagne  117

Les partenaires

Les outils à disposition des communes

Neutralité discutable des moyens en oeuvre

Les groupes de travail

Et l’intégration de la population ?

L’information de la population : « Communication » plutôt qu’information

Appliquer la collégialité au personnel communal…

Le combat linguistique

En guerre contre la démocratie ? une guerre larvée certainement

Information ou désinformation ?

Certains médias, des alliés de poids

Les conventions, outils de l’enterrement de toutes les promesses

Processus sans porte de sortie – Le problème du retour arrière

…et celui de l’abrogation des obligations décidées

L’urgence contre la réflexion

Sondages et manipulation

L’approche sociologique des opinions

Dénigrement de la résistance, voire menaces

Avis contraires ?

Est-il prévu un budget pour des opposants au projet de fusion ?

Le vote

La gestion des refus

Cent fois sur le métier tu remettras l’ouvrage!

Une perte nette à prix exorbitant  148  

L’institutionnalisation du déficit de représentation

Représentation du citoyen

Représentation de la commune

Le problème de la période transitoire et des législatures suivantes

Que coûtent réellement les fusions?

Les administrations professionnelles sont plus coûteuses et plus anonymes.

Les petites communes gèrent mieux leur budget que les grandes

Les grands coûts viennent plus tard

Les coûts cachés

L’imposition d’un modèle de société  161   

Croissance à tout prix  161

Ce qui est petit est-il  insignifiant ?

Urbanisation de la société

Augmentation du risque sécuritaire

Concentration, centralisation : la vision d’une pensée unique

Un concept auto-alimenté

Toujours plus

Small is beautiful

Vision économique du monde  173

La Nouvelle Gestion Publique (NGP)

La transposition de la logique économique au niveau politique

Une commune se gère-t-elle comme une entreprise ?

L’attractivité fiscale, nouvel étalon du bien-être

La litanie des poncifs  181   

Les argumentaires adeptes de la méthode Coué

L’autonomie communale  182  

Ensemble plus forts  185

Un monde de prédateurs ?

Un peu de mathématiques autour de la nouvelle Belmont-Broye

Plus forts comment ? Et  envers qui ?

La « taille critique »  192

Difficulté de trouver des candidats pour les charges communales  195

Le désintérêt pour la chose publique, vraiment ?

Economies d’échelle  200

Le boomerang

Professionnaliser : Circulez, MM. Mmes les bénévoles ! 201

    Gains d’efficacité  204

On prend les mêmes et on recommence…

    Maîtriser notre avenir  206

           Garantir une postérité à nos enfants

Proximité  209

L’inadéquation des territoires  211

Accroître les prestations à la population  214

Mise en commun des ressources… et des dettes  215

Les collaborations intercommunales  216

Rien ne change ? Si, tout change !  225  

Une démagogie naïve

Rien ne change, vraiment ?

Le nom et les armoiries

Vision globale du développement ?

Les autres standards de l’argumentation  230

Meilleures prestations, meilleures infrastructures et services plus efficaces

Harmonisation fiscale à la baisse

Composition et répartition des autorités

Le droit de cité et lieu d’origine

Le personnel communal

L’administration communale

Instauration d’une opinion de partis

Les règlements communaux

L’identité villageoise

Les sociétés locales

L’école, centre culturel du village et pas seulement…

Et le reste…

Un mariage d’amour ?!

Problèmes mal analysés, arguments faussés  251  

Fusions, fausse solution à de vrais problèmes  251

Les arguments faussement convaincants

Limites de performance et mesures de réforme

Les charges liées

La fusion, pensée unique et unique solution

Faiblesse des études et des analyses

La vérité des chiffres  259

Les conseilleurs et les payeurs ?

La Suisse, un modèle de démocratie ?  265  

Braderie dans le temple de la démocratie

Un amour modéré de la démocratie

Vous avez dit démocratie ?  267

Démocratie représentative et représentation proportionnelle

La perversion actuelle du concept et de la réalité démocratique

Les élections vident la citoyenneté de son sens

La dilution du pouvoir

51%  contre 49%

La quête du quorum perdu

Volonté d’efficacité contre temps démocratique

Le rôle de la commune  276

Décentralisées et proches du citoyen

Les éléments fondamentaux du modèle helvétique

Fusion à tout prix – non merci!

L’assemblée des citoyen(ne)s (communale/primaire), cœur de la commune politique

La commune, communauté

La commune, fondement de la participation

La commune, lieu d’identification

La commune, cellule fondamentale du fédéralisme

La commune, premier niveau de la souveraineté

La commune, notre culture

Les avantages des petites communes

Les petites communes dernier rempart de la ruralité

L’amour du petit et de la convivialité

Alors, la Suisse peut-elle rester un modèle?

Démocratie, problème à régler ou cause à défendre?  295

Le lit des fusions  298

La déresponsabilisation du citoyen

Les temps de crise

Stratégie vertueuse ou opportuniste ?

La culture de l’individualisme

La peur du changement

La foi aveugle dans le progrès

Retrouver le sens de la solidarité et du bien commun

Un amoncellement pléthorique de lois

Vraies questions et vraies solutions  313

Vraies questions  313

Du réflexe à la réflexion

Qu’est-ce qui est en jeu ?

La fusion réduite à des questions matérielles

Faire abstraction de la démocratie pour réaliser la fusion ?

Comment protéger et stimuler la démocratie?

Qu’est-ce qui peut favoriser la résilience des communautés locales?

Comment intégrer localement les problématiques  mondiales ?

Comment développer la responsabilité individuelle, la solidarité ?

Mettre en place un dialogue gagnant-gagnant

Est-ce bien le bon moment pour promouvoir les fusions?

Pour sortir de l’entonnoir

    Vraies solutions  320

La revalorisation de la milice

La parole aux citoyens

Le lieu de la parole : l’Assemblée Communale

Inventorier les synergies possibles sans détruire le noyau de base

Intégration de la population à tous les stades d’un processus de réflexion

Collaboration renforcée avec les voisines : La fusion reste une solution parmi d’autres

Préserver la démocratie directe

Une péréquation des  moyens

              Le service à la communauté

L’exemple d’une petite collectivité…

Un outil mal valorisé : L’Association des communes

Education civique renforcée

Arrosons notre jardin démocratique

Le rôle des députés

Epilogue  339

Retrouvons un peu d’objectivité

Changeons les règles du jeu !

Une réelle compensation démocratique est indispensable

Et ce bilan? Qui le fera?

Résistance  355  

« Contre » pour l’équilibre

    Comment ? Que faire ?  356

Analyse

    Organiser la résistance  358

Franches-Montagnes, je m’engage  363

Un combat emblématique, Asse-et-Boiron  377

Chavornay, jamais deux sans trois  384

Belmont-Broye, le hold-up illustré  385

Entre-deux-Lacs : record de remise sur le tapis  404

Annexes  405  

Débat entre le Prof. P-A. Rumley et l’auteur

Repères chronologiques

Constitutions, lois et fusions

Conseils exécutifs et législatifs communaux (Suisse Romande)

A c h a t     en    l i g n e  :

434 pages

ISBN – 978-2-8399-1873-2

Editions de l’Ermitage

Avril 2016

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