Combattez, avec nous, la fusion des communes !
Fusions de communes - Le hold-up "parfait" par Bernhard HUGO
E x t r a i t
Fusions, fausse solution à de vrais problèmes
Comment imaginer que la réponse aux problèmes que rencontrent les communes puisse être la suppression de ces mêmes communes ? Quand on regarde vers le haut de la pyramide, la réponse semble plus claire. Pour résoudre les problèmes financiers de la Grèce, de l’Espagne ou d’autres Etats européens, leur a-t-on proposé de les absorber dans des entités plus larges. Non, on les finance pour qu’ils puissent s’en sortir.
Chez nous, lorsqu’UBS a eu des difficultés durant la crise financière de 2008, l’Etat fédéral a volé à son secours, alors qu’il s’agit d’une entreprise privée. Le slogan « Too big to fail ! » a permis de passer sous silence quelques questions inopportunes. Avec la même logique qu’on veut appliquer aux communes, n’aurait-on pas dû la laisser à ses problèmes et la laisser se dissoudre dans une entité qui l’assainisse ?
Alors, si nous pouvons partager une partie de l’analyse des problèmes et surtout des menaces qui pèsent actuellement sur les communes, nous n’en tirons en tout cas pas du tout les mêmes conclusions.
Tout d’abord, ces problèmes et ces menaces ne sont pas une fatalité et nous ne pouvons nous résigner à la solution, uniformément et uniquement proposée, de la fusion dont nous connaissons déjà le but ultime : la disparition de la commune comme identité institutionnelle et politique de la communauté locale.
Aux nombreuses questions posées par la gestion communale, la recherche du territoire optimal (et de la taille critique) est l’illustration parfaite de la réponse théorique à des problèmes concrets de communautés vivantes. Il ne suffit pas de dessiner le territoire idéal à gérer pour en faire une communauté viable en termes humains et politiques.
Quand on pense à la commune, il y a une grande différence à considérer l’espace, le territoire qu’elle représente et la communauté des personnes qui l’habitent. Dans la démarche de fusion, il est avant tout tenu compte de l’espace territorial et de la collectivité en termes chiffrés et économiquement significatifs. Mais qu’est-ce qui fait de ce territoire une communauté ? Inversement on peut se demander comment une communauté peut se constituer d’un espace territorial.
Le statu quo, au sein des communes actuelles, n’est évidemment pas satisfaisant, mais nous considérons que la solution passe par la collaboration volontaire dans les associations intercommunales à développer encore et à améliorer si le besoin s’en fait sentir au niveau de leur fonctionnement, par une réorganisation de la péréquation fiscale et par un approfondissement toujours plus grand de la démocratie afin de ne laisser personne sur le côté du chemin.
Aujourd’hui, ce qui contraint le plus les communes, freine les initiatives et tue l’enthousiasme des candidats aux charges électives, c’est l’accumulation de normes, le poids insupportable de la bureaucratie, l’empilement sur le bureau de nos élus de textes législatifs et réglementaires de plus en plus nombreux, de schémas nationaux et régionaux, les comités de pilotage, les réunions avec des commissions, la gestion des luttes partisanes et le juridisme qui accompagne chaque décision à prendre. Tout ça sans appui concret des autorités cantonales ou fédérales pour un taux d’activité infernal payé au lance-pierre, quand il est rémunéré.
Les arguments faussement convaincants
On ne fusionne pas pour baisser les impôts. On ne fusionne pas non plus pour réaliser des investissements qu’on n’arriverait pas à réaliser sans cela.
Ce sont pourtant ceux-ci qui sont mis en avant dans chaque fusion : amélioration de la santé financière des nouvelles communes, amélioration de leur image face aux instituts de crédit. Les avantages évoqués sont surtout de type entrepreneurial : les prestations seraient plus professionnelles, moins chères et qualitativement meilleures.
Limites de performance et mesures de réforme
Nous l’avons déjà relevé et c’est une ritournelle commune à toutes les fusions : « Les problèmes croissants de la concurrence accrue et la pression des coûts, les horaires d’ouverture des bureaux de l’administration publique et la prestation de services dans les tâches municipales représentent pour les petites communautés des contraintes dont elles ne peuvent pas toujours s’acquitter. Les tâches sont devenues plus variées et complexes et en même temps les demandes de la population ont augmenté. »
Si l’on voulait forcer le trait – et peut-être est-ce nécessaire -, utiliser cet argument pour fonder l’impérative nécessité de fusionner les communes qui sont incapables d’y répondre revient à admettre la pertinence d’imposer la civilisation à des peuples premiers ayant toujours vécu dans la plus large autonomie, avec des règles parfois rudes, parfois même incompréhensibles à nos règles de vie du XXIe siècle, mais qui leur ont aussi permis de parvenir jusqu’à aujourd’hui et souvent avec un bilan social et humain nettement meilleur que le nôtre.
Mais il ne faut pas se voiler la face. Des problèmes il y en a : depuis un certain nombre d’années, les communes éprouvent de plus en plus de difficultés à répondre aux attentes normatives et à faire face à leurs multiples tâches. Vu l’interpénétration croissante des niveaux politiques, les communes sont devenues de plus en plus des organes d’exécution des cantons et de la Confédération ; dans le domaine culturel et social, les « tâches volontaires » ont été amplifiées ; les citoyen(ne)s ont des attentes plus élevées en matière de légitimité, de portée réelle et d’efficacité des prestations de l’administration communale. Mis à part les tâches exécutives classiques (contrôle des habitants, état civil, etc.), les domaines administratifs exigeants se sont par ailleurs multipliés (octroi de permis de construire, par exemple). Un autre problème est celui de la réglementation relative à l’organisation, aux droits et obligations qui est en principe identique pour toutes les communes d’un canton, indépendamment de leur taille ou de leur structure démographique.
Ces changements, associés à des recettes fiscales stagnantes comme conséquence de la crise économique, engendrent des problèmes financiers dans de nombreuses communes. Ce n’est plus tant l’augmentation de l’activité étatique qui est au cœur du problème mais la recherche de moyens efficaces pour remplir les tâches actuelles avec des ressources limitées.
Même si les communes estiment que leur capacité administrative est généralement élevée, elles se heurtent à des limites dans différents domaines d’activité. L’aide sociale, l’assistance aux chômeurs et les exigences à l’encontre de l’exécutif communal sont perçues comme particulièrement problématiques. D’autres domaines critiques sont l’hébergement des demandeurs d’asile, la protection civile, le problème de l’épuration des eaux et les transports publics.
Alors, il existe différentes possibilités de réagir aux limites de performance des communes : l’une des plus logiques est de mener des adaptations techniques en maintenant les communes dans leur effectif, et de regrouper les compétences et les ressources des différentes communes par le biais de la collaboration intercommunale. Une autre méthode est liée à l’intensification de la péréquation financière, les niveaux étatiques supérieurs payant des contributions financières plus élevées aux communes, afin que celles-ci puissent continuer à assumer leurs tâches.
Evidemment, ces méthodes appliquées depuis de nombreuses années ne permettent pas les adaptations structurelles qui seraient souhaitées par ceux qui rêvent de redessiner le territoire et de réduire le nombre de communes par des fusions draconiennes.
Les charges liées
Nous avons maintes fois relevé qu’une des raisons souvent mentionnée dans le choix d’un projet de fusion est la situation financière difficile et les contraintes budgétaires. Mais avant de justifier la pertinence de la solution proposée à ce problème déclencheur, ne serait-il pas opportun d’analyser les facteurs qui ont historiquement mené à cette impasse qu’on souhaite momentanée ?
Ne sont-ce pas la gestion peut-être déficiente des finances publiques à un moment donné, les emprunts précipités ou à taux trop désavantageux à terme, des reports de charges dont les conséquences pour les communes ont mal été évaluées par les députés qui les ont votées, des choix aventureux dans la favorisation de l’installation d’entreprises de taille disproportionnée par rapport à celle de la commune, de l’inconscience des charges impliquées par les infrastructures nécessitées par l’évolution démographique provoquée ou subie, la politique conjoncturelle menée par le canton ou les choix fiscaux des niveaux politiques et législatifs supérieurs qui ont dramatiquement influés sur les finances communales ? Et ceci sans jouer à Calimero…
Avant de proposer et de promouvoir une solution drastique et unilatéralement défavorable aux petites entités communales, par choix de facilité ou d’opportunisme, ne pourrait-on pas trouver une prévention de ces maux si aisément identifiables par une action ciblée et mieux réfléchie du législateur ou de l’Association de communes du canton qui, dans ce cas non plus, ne joue pas le rôle qui pourrait être attendu d’elle.
Sans compter le fait qu’on ne se défasse pas des charges liées (social, santé, sécurité, éducation), par la fusion, et malgré toute la bonne volonté des acteurs du terrain, on assiste pour le moins à une progression des charges par l’accroissement démographique et la nouvelle étendue de la commune. Celles-ci induisent de nouveau besoin en personnel communal. Si la création de postes de travail est toujours accueillie favorablement par les électeurs, elle grève en priorité les finances des communes dont elle représente souvent près de la moitié du budget.
Encore une fois, le but stratégique caché des cantons ne serait-il pas d’améliorer sa situation administrative (moins d’interlocuteurs) et financière sur le dos des communes ? Car la vraie solidarité voudrait qu’on aide les communes en difficulté en les soulageant temporairement d’une part des dépenses liées. Plutôt que de lutter contre ces charges liées, qui constituent un vrai problème pour de nombreuses communes, on préfère la fuite en avant.
A-t-on pris les bonnes options?
On considère souvent les charges liées comme une fatalité et comme la plaie des communautés locales, mais on oublie peut-être tout simplement qu’on pourrait pour certaines d’entre elles faire un parallèle avec les achats à crédit des ménages. Leur solution est avant tout liée à des options de sobriété. Ensuite, si un village de 300 habitants veut s’offrir une salle polyvalente, il y a sans doute là une exagération par rapport aux moyens à disposition, eut égards aux autres obligations de la communauté.
La fusion, pensée unique et unique solution
Fausse route
Alors qu’il est très difficile de faire des prévisions économiques à plus de 3 mois, on cravache ferme pour nous engloutir dans une vague de fusions sans possibilités de retour arrière. Et cela avec des arguments principalement économiques !
Je me répète, mais…
· Alors que beaucoup d’indices montrent que l’avenir énergétique de la planète va probablement induire une relocalisation de nos activités, certains gourous de la gestion publique moderne semblent hypnotisés par la concentration des communautés humaines et par la centralisation de leur administration.
· Alors que la sobriété et la réduction de la taille semblent devenir des qualités garantes de pérennité, les tenants des fusions déclarent leur passion à l’extension, au « toujours plus ».
Faiblesse des études et des analyses
L’un des objectifs qu’on pourrait par contre attribuer à la recherche dans le domaine de la coopération est d’élaborer des recommandations concrètes de mise en œuvre à l’attention des exécutifs communaux tenant compte des faiblesses de la pratique actuelle que l’expérience a pu mettre en lumière.
Pour l’instant, les analyses sont souvent insuffisantes et l’absence de comparaison systématique entre les objectifs fixés aux réformes et les résultats concrets sont encore trop évidents. A propos du débat sur les fusions, certains spécialistes sont eux-mêmes dubitatifs et concèdent qu’il est difficile de formuler des généralités sur l’utilité économique des fusions de communes qui soient sûres et corroborées scientifiquement.
Quant à la réintégration des pouvoirs délégués aux collaborations intercommunales, qui n’avait pas forcément besoin d’une fusion pour se réaliser, elle est relative, dans le cas de la fusion. Là encore une étude comparative manque.
En conclusion nous maintenons que la suppression des communes n’est pas une garantie d’efficacité et même contraire aux principes d’économie. Nous maintenons que c’est la centralisation administrative qui est la cause de la complexité du système administratif. Nous maintenons que la démocratie aurait beaucoup à perdre dans la suppression des communes si on entend par démocratie le système qui découle des droits de l’homme. Nous maintenons que la subsidiarité qui stipule que chaque responsabilité doit être assumée par la population concernée est le critère qui permet de juger de la manière de répartir les tâches ou les fonctions entre les différents niveaux. A l’heure où la mondialisation exige une gouvernance au niveau de la planète, nous maintenons qu’il est important, à moins de sombrer dans un despotisme loin des populations, que cette démocratie se construise de niveau à niveau à partir du plus proche des personnes.
Trop souvent Glaris est cité en exemple pour sa fusion en une seule étape de 25 communes en 3 communes, mais est-ce vraiment l’exemple à suivre ? Que sont devenue ces communes et comment fonctionnent-elles aujourd’hui ?
Pour commencer, ces dernières n’ont plus de réel législatif communal; paradoxalement, il a été abandonné au profit d’une Assemblée Communale, ce qui est rare et sans doute contre-productif pour des communes de plus de 10’000 habitants. De plus, le nombre de personnes assumant une charge politique a diminué drastiquement, moins de citoyen(ne)s pouvant s’investir dans la politique locale. Conséquence particulièrement frappante, parallèlement on observe, depuis 2010, un taux de participation en baisse lors des votations. Glaris occupe aujourd’hui le dernier rang des cantons, avec 10% de participation en dessous de la moyenne nationale.
Table des matières
A propos 17
Préambule 19
Avant-propos 21
Page blanche ou cadre de vie? 21
Une sorte de stratégie du choc
Introduction 25
Vers le hold-up du siècle ? 25
Une déferlante politiquement correcte 29
Les 30 glorieuses ou les réformes dans le contexte de la guerre
Les 1er effets des concepts de « nouvelle gestion publique »
L’attachement aux communes des pays méditerranéens
Les nouvelles réformes territoriales françaises
Un quadrillage communal stable pendant 150 ans
Une mise en route inégale
Le coup de pouce de « l’encouragement aux fusions »
Tendance à la hausse depuis l’an 2000
Une évolution dans l’argumentation, tendance NGP
Les autorités aux avant-postes d’une stratégie volontariste
Evolution des fusions en Suisse romande 48
Au départ autoritaires mais encore ponctuelles
L’obligation rebute, essayons « d’encourager » !
…mais un encouragement constitutionnel
Des fusions « inéluctables » ? Reste à voir…
Du volontarisme à la « fusionnite »
La déferlante fribourgeoise 57
D’une solution ponctuelle à la mode contagieuse
De l’option à l’obligation
Les engrenages du processus
Neuchâtel, le canton des records
Les recours souvent balayés
Votation consultative ou droit de décision politique?
Elagage institutionnel total !
Les fusions, armes de destructions communales massives 73
Méthode Coué qu’aucun bilan ne vient contredire
Oubli d’une volonté d’analyse dès le départ?
D’où vient l’idée des fusions ? 81
Bases intellectuelles et économiques d’un concept
De la théorie à la pratique
Pour quelles raisons et quelle est la limite ?
La notion de « tâches communales »
Vers une hiérarchie des communes
Le transfert de tâches communales au canton
Des fusions rarement “volontaires”
Des fusions imposées d’en haut 93
Une idée pragmatique qui mine les communautés locales
Une réforme territoriale et administrative qui emporte tout dans sa mise en oeuvre
Les surfeurs de la déferlante « fusion »
Les outils d’une machine anti-démocratique 101
La préparation de l’entonnoir législatif: la technique du saucisson
La conjonction des lois et règlements
Les incitations financières
L’aide financière cantonale
A qui profite l’incitation financière ?
Débats autour de la péréquation : moins de solidarité cantonale pour plus de pression
Allocation de fusion contestable en comptabilité
La promesse d’une baisse d’impôts : un peu de glue pour les mouches
Bilan d’un leurre financier : Huit communes sur onze !
Un taux d’imposition systématiquement proposé à la baisse
L’introduction de la concurrence fiscale
Le revers de la médaille
Un mandat bien peu démocratique
Le lancement du projet de fusion
Les partenaires
Les outils à disposition des communes
Neutralité discutable des moyens en oeuvre
Les groupes de travail
Et l’intégration de la population ?
L’information de la population : « Communication » plutôt qu’information
Appliquer la collégialité au personnel communal…
Le combat linguistique
En guerre contre la démocratie ? une guerre larvée certainement
Information ou désinformation ?
Certains médias, des alliés de poids
Les conventions, outils de l’enterrement de toutes les promesses
Processus sans porte de sortie – Le problème du retour arrière
…et celui de l’abrogation des obligations décidées
L’urgence contre la réflexion
Sondages et manipulation
L’approche sociologique des opinions
Dénigrement de la résistance, voire menaces
Avis contraires ?
Est-il prévu un budget pour des opposants au projet de fusion ?
Le vote
La gestion des refus
Cent fois sur le métier tu remettras l’ouvrage!
Une perte nette à prix exorbitant 148
L’institutionnalisation du déficit de représentation
Représentation du citoyen
Représentation de la commune
Le problème de la période transitoire et des législatures suivantes
Que coûtent réellement les fusions?
Les administrations professionnelles sont plus coûteuses et plus anonymes.
Les petites communes gèrent mieux leur budget que les grandes
Les grands coûts viennent plus tard
Les coûts cachés
L’imposition d’un modèle de société 161
Croissance à tout prix 161
Ce qui est petit est-il insignifiant ?
Urbanisation de la société
Augmentation du risque sécuritaire
Concentration, centralisation : la vision d’une pensée unique
Un concept auto-alimenté
Toujours plus
Small is beautiful
Vision économique du monde 173
La Nouvelle Gestion Publique (NGP)
La transposition de la logique économique au niveau politique
Une commune se gère-t-elle comme une entreprise ?
L’attractivité fiscale, nouvel étalon du bien-être
Les argumentaires adeptes de la méthode Coué
L’autonomie communale 182
Un monde de prédateurs ?
Un peu de mathématiques autour de la nouvelle Belmont-Broye
Plus forts comment ? Et envers qui ?
Difficulté de trouver des candidats pour les charges communales 195
Le désintérêt pour la chose publique, vraiment ?
Le boomerang
Professionnaliser : Circulez, MM. Mmes les bénévoles ! 201
On prend les mêmes et on recommence…
Garantir une postérité à nos enfants
Proximité 209
L’inadéquation des territoires 211
Accroître les prestations à la population 214
Mise en commun des ressources… et des dettes 215
Les collaborations intercommunales 216
Rien ne change ? Si, tout change ! 225
Une démagogie naïve
Rien ne change, vraiment ?
Le nom et les armoiries
Vision globale du développement ?
Les autres standards de l’argumentation 230
Meilleures prestations, meilleures infrastructures et services plus efficaces
Harmonisation fiscale à la baisse
Composition et répartition des autorités
Le droit de cité et lieu d’origine
Le personnel communal
L’administration communale
Instauration d’une opinion de partis
Les règlements communaux
L’identité villageoise
Les sociétés locales
L’école, centre culturel du village et pas seulement…
Et le reste…
Un mariage d’amour ?!
Problèmes mal analysés, arguments faussés 251
Fusions, fausse solution à de vrais problèmes 251
Les arguments faussement convaincants
Limites de performance et mesures de réforme
Les charges liées
La fusion, pensée unique et unique solution
Faiblesse des études et des analyses
Les conseilleurs et les payeurs ?
La Suisse, un modèle de démocratie ? 265
Braderie dans le temple de la démocratie
Un amour modéré de la démocratie
Vous avez dit démocratie ? 267
Démocratie représentative et représentation proportionnelle
La perversion actuelle du concept et de la réalité démocratique
Les élections vident la citoyenneté de son sens
La dilution du pouvoir
51% contre 49%
La quête du quorum perdu
Volonté d’efficacité contre temps démocratique
Décentralisées et proches du citoyen
Les éléments fondamentaux du modèle helvétique
Fusion à tout prix – non merci!
L’assemblée des citoyen(ne)s (communale/primaire), cœur de la commune politique
La commune, communauté
La commune, fondement de la participation
La commune, lieu d’identification
La commune, cellule fondamentale du fédéralisme
La commune, premier niveau de la souveraineté
La commune, notre culture
Les avantages des petites communes
Les petites communes dernier rempart de la ruralité
L’amour du petit et de la convivialité
Alors, la Suisse peut-elle rester un modèle?
Démocratie, problème à régler ou cause à défendre? 295
La déresponsabilisation du citoyen
Les temps de crise
Stratégie vertueuse ou opportuniste ?
La culture de l’individualisme
La peur du changement
La foi aveugle dans le progrès
Retrouver le sens de la solidarité et du bien commun
Un amoncellement pléthorique de lois
Vraies questions et vraies solutions 313
Vraies questions 313
Du réflexe à la réflexion
Qu’est-ce qui est en jeu ?
La fusion réduite à des questions matérielles
Faire abstraction de la démocratie pour réaliser la fusion ?
Comment protéger et stimuler la démocratie?
Qu’est-ce qui peut favoriser la résilience des communautés locales?
Comment intégrer localement les problématiques mondiales ?
Comment développer la responsabilité individuelle, la solidarité ?
Mettre en place un dialogue gagnant-gagnant
Est-ce bien le bon moment pour promouvoir les fusions?
Pour sortir de l’entonnoir
Vraies solutions 320
La revalorisation de la milice
La parole aux citoyens
Le lieu de la parole : l’Assemblée Communale
Inventorier les synergies possibles sans détruire le noyau de base
Intégration de la population à tous les stades d’un processus de réflexion
Collaboration renforcée avec les voisines : La fusion reste une solution parmi d’autres
Préserver la démocratie directe
Une péréquation des moyens
Le service à la communauté
L’exemple d’une petite collectivité…
Un outil mal valorisé : L’Association des communes
Education civique renforcée
Arrosons notre jardin démocratique
Le rôle des députés
Epilogue 339
Retrouvons un peu d’objectivité
Changeons les règles du jeu !
Une réelle compensation démocratique est indispensable
Et ce bilan? Qui le fera?
Résistance 355
“Contre” pour l’équilibre
Comment ? Que faire ? 356
Analyse
Franches-Montagnes, je m’engage 363
Un combat emblématique, Asse-et-Boiron 377
Chavornay, jamais deux sans trois 384
Belmont-Broye, le hold-up illustré 385
Entre-deux-Lacs : record de remise sur le tapis 404
Annexes 405
Débat entre le Prof. P-A. Rumley et l’auteur
Repères chronologiques
Constitutions, lois et fusions
Conseils exécutifs et législatifs communaux (Suisse Romande)
A c h a t en l i g n e :

434 pages
ISBN – 978-2-8399-1873-2
Editions de l’Ermitage
Avril 2016