Fusions, fausse solution à de vrais problèmes

 Comment imaginer que la réponse aux problèmes que rencontrent les communes puisse être la suppression de ces mêmes communes ? Quand on regarde vers le haut de la pyramide, la réponse semble plus claire. Pour résoudre les problèmes financiers de la Grèce, de l’Espagne ou d’autres Etats européens, leur a-t-on proposé de les absorber dans des entités plus larges. Non, on les finance pour qu’ils puissent s’en sortir.

Chez nous, lorsqu’UBS a eu des difficultés durant la crise financière de 2008, l’Etat fédéral a volé à son secours, alors qu’il s’agit d’une entreprise privée. Le slogan « Too big to fail ! » a permis de passer sous silence quelques questions inopportunes. Avec la même logique qu’on veut appliquer aux communes, n’aurait-on pas dû la laisser à ses problèmes et la laisser se dissoudre dans une entité qui l’assainisse ?

Alors, si nous pouvons partager une partie de l’analyse des problèmes et surtout des menaces qui pèsent actuellement sur les communes, nous n’en tirons en tout cas pas du tout les mêmes conclusions. 

Tout d’abord, ces problèmes et ces menaces ne sont pas une fatalité et nous ne pouvons nous résigner à la solution, uniformément et uniquement proposée, de la fusion dont nous connaissons déjà le but ultime : la disparition de la commune comme identité institutionnelle et politique de la communauté locale.

Aux nombreuses questions posées par la gestion communale, la recherche du territoire optimal (et de la taille critique) est l’illustration parfaite de la réponse théorique à des problèmes concrets de communautés vivantes. Il ne suffit pas de dessiner le territoire idéal à gérer pour en faire une communauté viable en termes humains et politiques.

Quand on pense à la commune, il y a une grande différence à considérer l’espace, le territoire qu’elle représente et la communauté des personnes qui l’habitent. Dans la démarche de fusion, il est avant tout tenu compte de l’espace territorial et de la collectivité en termes chiffrés et économiquement significatifs. Mais qu’est-ce qui fait de ce territoire une communauté ? Inversement on peut se demander comment une communauté peut se constituer d’un espace territorial.

Le statu quo, au sein des communes actuelles, n’est évidemment pas satisfaisant, mais nous considérons que la solution passe par la collaboration volontaire dans les associations intercommunales à développer encore et à améliorer si le besoin s’en fait sentir au niveau de leur fonctionnement, par une réorganisation de la péréquation fiscale et par un approfondissement toujours plus grand de la démocratie afin de ne laisser personne sur le côté du chemin.

Aujourd’hui, ce qui contraint le plus les communes, freine les initiatives et tue l’enthousiasme des candidats aux charges électives, c’est l’accumulation de normes, le poids insupportable de la bureaucratie, l’empilement sur le bureau de nos élus de textes législatifs et réglementaires de plus en plus nombreux, de schémas nationaux et régionaux, les comités de pilotage, les réunions avec des commissions, la gestion des luttes partisanes et le juridisme qui accompagne chaque décision à prendre. Tout ça sans appui concret des autorités cantonales ou fédérales pour un taux d’activité infernal payé au lance-pierre, quand il est rémunéré.  

Les arguments faussement convaincants

 On ne fusionne pas pour baisser les impôts. On ne fusionne pas non plus pour réaliser des investissements qu’on n’arriverait pas à réaliser sans cela.

Ce sont pourtant ceux-ci qui sont mis en avant dans chaque fusion : amélioration de la santé financière des nouvelles communes, amélioration de leur image face aux instituts de crédit. Les avantages évoqués sont surtout de type entrepreneurial : les prestations seraient plus professionnelles, moins chères et qualitativement meilleures.

Limites de performance et mesures de réforme

Nous l’avons déjà relevé et c’est une ritournelle commune à toutes les fusions : « Les problèmes croissants de la concurrence accrue et la pression des coûts, les horaires d’ouverture des bureaux de l’administration publique et la prestation de services dans les tâches municipales représentent pour les petites communautés des contraintes dont elles ne peuvent pas toujours s’acquitter. Les tâches sont devenues plus variées et complexes et en même temps les demandes de la population ont augmenté. »

Si l’on voulait forcer le trait – et peut-être est-ce nécessaire -, utiliser cet argument pour fonder l’impérative nécessité de fusionner les communes qui sont incapables d’y répondre revient à admettre la pertinence d’imposer la civilisation à des peuples premiers ayant toujours vécu dans la plus large autonomie, avec des règles parfois rudes, parfois même incompréhensibles à nos règles de vie du XXIe siècle, mais qui leur ont aussi permis de parvenir jusqu’à aujourd’hui et souvent avec un bilan social et humain nettement meilleur que le nôtre.

Mais il ne faut pas se voiler la face. Des problèmes il y en a : depuis un certain nombre d’années, les communes éprouvent de plus en plus de difficultés à répondre aux attentes normatives et à faire face à leurs multiples tâches. Vu l’interpénétration croissante des niveaux politiques, les communes sont devenues de plus en plus des organes d’exécution des cantons et de la Confédération ; dans le domaine culturel et social, les « tâches volontaires » ont été amplifiées ; les citoyen(ne)s ont des attentes plus élevées en matière de légitimité, de portée réelle et d’efficacité des prestations de l’administration communale. Mis à part les tâches exécutives classiques (contrôle des habitants, état civil, etc.), les domaines administratifs exigeants se sont par ailleurs multipliés (octroi de permis de construire, par exemple). Un autre problème est celui de la réglementation relative à l’organisation, aux droits et obligations qui est en principe identique pour toutes les communes d’un canton, indépendamment de leur taille ou de leur structure démographique.

Ces changements, associés à des recettes fiscales stagnantes comme conséquence de la crise économique, engendrent des problèmes financiers dans de nombreuses communes. Ce n’est plus tant l’augmentation de l’activité étatique qui est au cœur du problème mais la recherche de moyens efficaces pour remplir les tâches actuelles avec des ressources limitées.

Même si les communes estiment que leur capacité administrative est généralement élevée, elles se heurtent à des limites dans différents domaines d’activité. L’aide sociale, l’assistance aux chômeurs et les exigences à l’encontre de l’exécutif communal sont perçues comme particulièrement problématiques. D’autres domaines critiques sont l’hébergement des demandeurs d’asile, la protection civile, le problème de l’épuration des eaux et les transports publics.

Alors, il existe différentes possibilités de réagir aux limites de performance des communes : l’une des plus logiques est de mener des adaptations techniques en maintenant les communes dans leur effectif, et de regrouper les compétences et les ressources des différentes communes par le biais de la collaboration intercommunale. Une autre méthode est liée à l’intensification de la péréquation financière, les niveaux étatiques supérieurs payant des contributions financières plus élevées aux communes, afin que celles-ci puissent continuer à assumer leurs tâches.

Evidemment, ces méthodes appliquées depuis de nombreuses années ne permettent pas les adaptations structurelles qui seraient souhaitées par ceux qui rêvent de redessiner le territoire et de réduire le nombre de communes par des fusions draconiennes.

Les charges liées

Nous avons maintes fois relevé qu’une des raisons souvent mentionnée dans le choix d’un projet de fusion est la situation financière difficile et les contraintes budgétaires. Mais avant de justifier la pertinence de la solution proposée à ce problème déclencheur, ne serait-il pas opportun d’analyser les facteurs qui ont historiquement mené à cette impasse qu’on souhaite momentanée ?

Ne sont-ce pas la gestion peut-être déficiente des finances publiques à un moment donné, les emprunts précipités ou à taux trop désavantageux à terme, des reports de charges dont les conséquences pour les communes ont mal été évaluées par les députés qui les ont votées, des choix aventureux dans la favorisation de l’installation d’entreprises de taille disproportionnée par rapport à celle de la commune, de l’inconscience des charges impliquées par les infrastructures nécessitées par l’évolution démographique provoquée ou subie, la politique conjoncturelle menée par le canton ou les choix fiscaux des niveaux politiques et législatifs supérieurs qui ont dramatiquement influés sur les finances communales ? Et ceci sans jouer à Calimero…

Avant de proposer et de promouvoir une solution drastique et unilatéralement défavorable aux petites entités communales, par choix de facilité ou d’opportunisme, ne pourrait-on pas trouver une prévention de ces maux si aisément identifiables par une action ciblée et mieux réfléchie du législateur ou de l’Association de communes du canton qui, dans ce cas non plus, ne joue pas le rôle qui pourrait être attendu d’elle.

Sans compter le fait qu’on ne se défasse pas des charges liées (social, santé, sécurité, éducation), par la fusion,  et malgré toute la bonne volonté des acteurs du terrain, on assiste pour le moins à une progression des charges par l’accroissement démographique et la nouvelle étendue de la commune. Celles-ci induisent de nouveau besoin en personnel communal. Si la création de postes de travail est toujours accueillie favorablement par les électeurs, elle grève en priorité les finances des communes dont elle représente souvent près de la moitié du budget.

Encore une fois, le but stratégique caché des cantons ne serait-il pas d’améliorer sa situation administrative (moins d’interlocuteurs) et financière sur le dos des communes ? Car la vraie solidarité voudrait qu’on aide les communes en difficulté en les soulageant temporairement d’une part des dépenses liées. Plutôt que de lutter contre ces charges liées, qui constituent un vrai problème pour de nombreuses communes, on préfère la fuite en avant.

A-t-on pris les bonnes options?

On considère souvent les charges liées comme une fatalité et comme la plaie des communautés locales, mais on oublie peut-être tout simplement qu’on pourrait pour certaines d’entre elles faire un parallèle avec les achats à crédit des ménages. Leur solution est avant tout liée à des options de sobriété. Ensuite, si un village de 300 habitants veut s’offrir une salle polyvalente, il y a sans doute là une exagération par rapport aux moyens à disposition, eut égards aux autres obligations de la communauté.

La fusion, pensée unique et unique solution

Fausse route

Alors qu’il est très difficile de faire des prévisions économiques à plus de 3 mois, on cravache ferme pour nous engloutir dans une vague de fusions sans possibilités de retour arrière. Et cela avec des arguments principalement économiques !

Je me répète, mais…

· Alors que beaucoup d’indices montrent que l’avenir énergétique de la planète va probablement induire une relocalisation de nos activités, certains gourous de la gestion publique moderne semblent hypnotisés par la concentration des communautés humaines et par la centralisation de leur administration.

· Alors que la sobriété et la réduction de la taille semblent devenir des qualités garantes de pérennité, les tenants des fusions déclarent leur passion à l’extension, au « toujours plus ».

Faiblesse des études et des analyses

L’un des objectifs qu’on pourrait par contre attribuer à la recherche dans le domaine de la coopération est d’élaborer des recommandations concrètes de mise en œuvre à l’attention des exécutifs communaux tenant compte des faiblesses de la pratique actuelle que l’expérience a pu mettre en lumière.

Pour l’instant, les analyses sont souvent insuffisantes et l’absence de comparaison systématique entre les objectifs fixés aux réformes et les résultats concrets sont encore trop évidents. A propos du débat sur les fusions, certains spécialistes sont eux-mêmes dubitatifs et concèdent qu’il est difficile de formuler des généralités sur l’utilité économique des fusions de communes qui soient sûres et corroborées scientifiquement.

Quant à la réintégration des pouvoirs délégués aux collaborations intercommunales, qui n’avait pas forcément besoin d’une fusion pour se réaliser, elle est relative, dans le cas de la fusion. Là encore une étude comparative manque.

En conclusion nous maintenons que la suppression des communes n’est pas une garantie d’efficacité et même contraire aux principes d’économie. Nous maintenons que c’est la centralisation administrative qui est la cause de la complexité du système administratif. Nous maintenons que la démocratie aurait beaucoup à perdre dans la suppression des communes si on entend par démocratie le système qui découle des droits de l’homme. Nous maintenons que la subsidiarité qui stipule que chaque responsabilité doit être assumée par la population concernée est le critère qui permet de juger de la manière de répartir les tâches ou les fonctions entre les différents niveaux. A l’heure où la mondialisation exige une gouvernance au niveau de la planète, nous maintenons qu’il est important, à moins de sombrer dans un despotisme loin des populations, que cette démocratie se construise de niveau à niveau à partir du plus proche des personnes.

Trop souvent Glaris est cité en exemple pour sa fusion en une seule étape de 25 communes en 3 communes, mais est-ce vraiment l’exemple à suivre ? Que sont devenue ces communes et comment fonctionnent-elles aujourd’hui ?

Pour commencer, ces dernières n’ont plus de réel législatif communal; paradoxalement, il a été abandonné au profit d’une Assemblée Communale, ce qui est rare et sans doute contre-productif pour des communes de plus de 10’000 habitants. De plus, le nombre de personnes assumant une charge politique a diminué drastiquement, moins de citoyen(ne)s pouvant s’investir dans la politique locale. Conséquence particulièrement frappante, parallèlement on observe, depuis 2010, un taux de participation en baisse lors des votations. Glaris occupe aujourd’hui le dernier rang des cantons, avec 10% de participation en dessous de la moyenne nationale.