Combattez, avec nous, la fusion des communes !

Fusions de communes - Le hold-up "parfait"

 par Bernhard HUGO

E x t r a i t

Destination




Les collaborations intercommunales

 

S’associer est naturel.

Face à la fragmentation territoriale et en raison de la nécessité d’offrir des prestations à des coûts fiscaux tolérables, les communes ont toujours pratiqué la collaboration selon des formes juridiques et des modalités variées.

Au fil des ans, de nombreuses tâches trop lourdes ou trop complexes à mettre en œuvre pour une commune seule sont avantageusement partagées et les conduisent à s’associer pour les gérer.

D’ailleurs, cette collaboration régionale est fréquente dans les domaines sociaux et de la santé, car elle permet aux populations de plus petites communes de bénéficier de services professionnels (c’est à dire exigeant des matériels et des personnels spécialisés).

Les associations intercommunales permettent d’autre part de réduire les coûts par habitants des prestations proposées à ceux-ci tout en améliorant l’action de celles-ci. Une synergie est ainsi développée et le service à la communauté est ainsi amélioré.

Une autre raison qui plaide pour des collaborations intercommunales est la zone d’influence éventuellement trop limitée pour la construction d’infrastructures nécessaires mais coûteuses (école, hôpital,  maisons de retraite). Le regroupement de plusieurs communes permet ainsi de mieux coordonner l’offre et la demande.

Il existe en outre des tâches, par exemple les transports publics où le service proposé par la commune ou par une entreprise mandatée dépasse les limites communales et concerne dès lors d’autres communes appelées à participer au financement. Ces débordements de frontières communales ne concernent pas seulement des fonctions traditionnellement transfrontalières comme l’eau, mais de plus en plus d’autres domaines comme la culture ou les services sociaux.

La collaboration intercommunale permet d’éviter les doubles emplois de certaines prestations, ce qui aide à en abaisser les coûts. Economiquement parlant, les collectivités territoriales peuvent fournir leurs prestations d’autant plus efficacement que bénéficiaires et instances de financement concordent étroitement.

Les diverses collaborations engagées permettent ainsi une flexibilité et une adaptation maximale au territoire concerné par le service.

Les raisons au contraire invoquées en défaveur des collaborations intercommunales sont essentiellement politiques et organisationnelles. On invoque surtout la perte d’autonomie communale et la délégation de prérogatives décisionnelles et le manque de transparence des coûts. Finalement, on leur reproche le fait que des communes aient à supporter les conséquences financières de décisions sur lesquelles elles n’ont plus guère d’influence ou très peu.

La position de la commune dans le système de péréquation financière et la situation des comptes communaux n’ont que peu d’influence sur l’évolution de la collaboration intercommunale.

La différenciation par canton montre que les plus forts développements ont eu lieu dans les cantons d’Obwald, Lucerne, St-Gall, Schwytz, Genève et Appenzell Rhodes-Intérieures, avec des taux de plus de 70%. Les cinq cantons ayant le plus grand nombre de communes (Berne, Vaud, Tessin, Fribourg et Argovie) se situent également tous au-dessus de la moyenne, à l’exception du Tessin. C’est surtout en Suisse romande que la collaboration intercommunale a fortement progressé.

Pour toutes les tâches communales, il existe des exemples de collaboration intercommunale (CIC). Mais cette dernière se pratique le plus couramment dans le domaine des écoles, des prestations médicales, de l’épuration des eaux, de la gestion des déchets et de la protection civile, avec plus de 60% des communes qui accomplissent ces tâches en coopération avec d’autres communes.

La CIC n’est pas encore très fréquente (taux inférieurs à 20%) dans tout ce qui a trait à l’administration générale de la commune (informatique, comptabilité, contrôle des habitants, chancellerie et gestion du personnel), ainsi qu’en matière de police communale et d’assistance aux requérants d’asile. Il est intéressant de voir que, parmi les tâches qui font encore peu l’objet d’une collaboration, un certain nombre posent des problèmes d’exécution aux communes. En effet, des limites de performance sont souvent atteintes ou dépassées précisément en ce qui concerne l’assistance aux requérants d’asile, l’aménagement du territoire et les plans de zones, la police communale et l’administration communale.

Durant ces dernières années, la coopération a augmenté plus qu’en moyenne dans les domaines de l’assistance aux chômeurs, de la protection civile, du service du feu et des soins médicaux. L’aggravation du chômage au début des années 90 et l’explosion des coûts de la santé ont sans doute mis en évidence la nécessité d’une collaboration intercommunale dans ces domaines. Avec le service du feu et la protection civile, les communes inaugurent des secteurs de coopération qui étaient jusqu’ici absents du débat.

Si nous nous sommes assez largement étendus sur les caractéristiques des collaborations intercommunales, c’est bien pour souligner qu’elles recouvrent quasi exactement celles attribuées aux fusions et pour lesquelles on voudrait nous pousser  dans cette voie ultime. A ceci près que les collaborations intercommunales ne comportent aucune obligation d’abandon des prérogatives démocratiques des citoyen(ne)s.

 

Collaborations intercommunales (par ordre décroissant)

· Ecoles

· Soins médicaux

· Epuration des eaux / canalisations

· Gestion des déchets

· Protection civile

· Aide et assistance aux personnes âgées

· Approvisionnement en eau

· Service du feu

· Aide et assistance aux chômeurs

· Assistance sociale

· Transports publics

· Questions concernant la jeunesse

· Infrastructures sportives

· Approvisionnement en énergie

· Assistance aux toxicomanes

· Manifestations culturelles

· Promotion économique

 

Les secrétaires communaux portent un jugement plutôt favorable sur la collaboration intercommunale et font preuve de peu de scepticisme à ce sujet. Les avantages évoqués sont, entre autres, l’augmentation de l’offre de prestations et l’amélioration de leur qualité. Mais les communes sont également conscientes que la collaboration intercommunale nécessite davantage de concertation avec les communes membres et que les tâches accomplies en collaboration sont moins facilement adaptables à de nouvelles conditions. En outre, une majorité d’entre elles ne croient pas que la collaboration intercommunale puisse alléger le budget communal.

La collaboration intercommunale est évidemment un point d’entrée évident pour l’argumentation pour les fusions.

La multiplication des collaborations intercommunales ne va pas sans inconvénients, et quelques systèmes de décision déjà complexes s’en trouvent alourdit et les citoyen(ne)s pourraient rapidement se voir écartés, si l’on s’en remettait systématiquement à des commissions et des organes purement administratifs.

Les nombreuses collaborations pour accomplir des tâches spécifiques, chacune avec des périmètres différents, enlèvent de la visibilité et de la transparence à l’action communale. Son contrôle démocratique serait aléatoire.

Ces désavantages, les autorités choisissent de les gérer à la hussarde !

Plutôt que de chercher des solutions pour lénifier ces désavantages et protéger cette prérogative des citoyen(ne)s à gérer et à s’impliquer dans les affaires qui les concernent, suite à quelques cas  de fusions pertinentes, les autorités cantonales ont tout de suite perçu les avantages qu’elles pourraient tirer d’une systématisation du processus sans tenir compte du glissement de compétence décisionnel que ce changement allait entraîner et de se montrer ambitieuses.

Collaboration ne veut justement pas dire absorption mais plutôt mutualisation de ressources qui diffèrent d’une commune à l’autre. Cela suppose de faire l’inventaire de ces ressources, des convergences et des divergences, des acquis et des lacunes. Cela suppose également de répondre aux questions posées par cet inventaire comparatif.

Pour autant, depuis le boom des fusions, les collaborations intercommunales n’ont plus la cote et comme tous les chiens dont on désire la disparition, on découvre qu’elles « sont frappées de gale » ! 

 

Reprenons quelques uns des reproches qui leur sont faits par les tenants des fusions :

Le premier reproche qui est fait aux collaborations c’est que les délégués de l’assemblée intercommunale sont désignés (non élus) par les communes et qu’ils peuvent être révoqués. A cela on peut déjà répondre que c’est le cas de nombreuses fonctions communales, à commencer par le secrétaire/boursier communal et de l’ensemble du personnel communal sans que cela pose le moindre problème à personne, du moment que la fonction est clairement définie et que les compétences sont correctement convenues. Dans la commune, à titre d’exemple, le responsable technique a également un budget qu’il doit gérer dans le cadre des missions qui lui sont confiées, mais c’est l’exécutif communal qui les définit.

Ensuite on reproche à ces collaborations que les membres du comité soient choisis et élus par l’Assemblée Intercommunale. Il n’est venu à personne de contester le fait que le syndic ou le président de la commune soit élu par les autres membres de l’exécutif ou que l’assemblée législative communale élise en son sein et son président et les membres des commissions (dont les membres participants peuvent même être choisis à l’extérieur de cette assemblée – exemple la commission scolaire, là où elle existe encore).

Un autre reproche est que les compétences déléguées soient abandonnées à l’association intercommunale et que les dépenses occasionnées deviennent des charges liées. Une telle critique, qui paraît aussi enfantine que la rengaine « Donner c’est donner, repris c’est voler », suffirait à montrer la contradiction de l’argument. Pour être plus sérieux, on dira qu’il est salutaire que les engagements transférés aux institutions intercommunales soient ensuite scrupuleusement assumés par ceux qui les ont mandatés.

Ensuite, on reproche à ces associations intercommunales leur compétence à prélever des taxes sur les usagers ou les bénéficiaires des services qu’elle propose. Sur ce point, deux réponses peuvent être apportées :

· soit la compétence financière est maintenue au sein de la commune pour en garder la maîtrise car on considère que cela fait partie de la fiscalité, et l’on admet une certaine complexification des flux d’informations pour sa gestion,

· soit on admet que la taxation des services offerts aux usagers fait partie de sa gestion et peut être gérée en interne au sein de l’Association Intercommunale (AIC).

si l’on considère que l’un des problèmes principaux des communes sont les charges liées, l’encaissement de taxes pour les prestations offertes par l’AIC fait partie des moyens de limiter cette charge pour les communes partenaires en favorisant l’autofinancement de son fonctionnement.

Par ailleurs, on s’étonne quelques fois du fait que les déficits doivent être couverts par des contributions des communes et que les charges liées soient par-là augmentéesLe fait que chacun doive payer les dettes occasionnées par ses activités ou demandes de prestation n’échappe à personne et cette implication budgétaire doit être assumée par l’AIC ou par la commune, fusionnée ou non. La fusion ne supprime en rien cette responsabilité.

Finalement, et c’est là le principal grief qu’on fait aux collaborations intercommunales, on leur reproche un déficit démocratique dans la chaîne de décision qui permet aux communes partenaires d’intervenir. Cet argument pourrait s’avérer percutant, mais, comme bien d’autres, il ne résiste pas à une analyse sérieuse et surtout, si un solde déficitaire devait tout de même apparaître, il ne  justifie encore pas le hold-up démocratique que la fusion, elle, représente pour les citoyen(ne)s et cela de manière irréversible dans la (quasi) totalité des cas.

Concernant ce déficit démocratique que les collaborations intercommunales seraient censées entraîner, nous voyons qu’il n’en est rien moyennant d’éventuelles retouches statutaires et surtout moyennant une prise en compte réelle de la responsabilité propre des communes partenaires.

Bien au contraire, là où le déficit démocratique est le plus évident et le plus sournois, c’est bien dans les fusions de communes dont la rumeur tourne à l’intoxication par la pensée unique.  

Le problème, si problème il y a, est donc plutôt en amont, lors de la définition des attributions et des compétences de l’AIC. Celles-ci doivent être correctement évaluées, éventuellement adaptées, avant l’adhésion. Si cela ne convient pas on peut refuser d’adhérer et faire avec ce qu’on a, ou encore quitter si une adaptation n’est pas possible. Mais on ne peut se défiler devant les engagements qu’on a pris.

De manière plus globale, on peut aussi se demander pourquoi l’Association des Communes du canton ne se penche pas sérieusement sur la question, avec l’aide de juristes si nécessaire, au profit de ses membres, plutôt que de militer contre eux en prônant la solution de la fusion – ce qui est le cas dans le canton de Fribourg notamment -.

Il est intéressant de souligner pour terminer que la collaboration déjà pratiquée jusqu’ici avec des communes voisines n’est que rarement évoquée comme argument en défaveur d’une fusion. Sachant la nécessité de discréditer les collaborations intercommunales pour faire avancer la cause des fusions, il est plus aisé de le comprendre.

 

Dernier point, les fusions ne suppriment pas la justification – et la nécessité – des collaborations intercommunales. S’il peut être judicieux que deux communes partagent la même école, il en faudrait dix pour un hôpital. La flexibilité des collaborations intercommunales permet cette adaptabilité. Si on n’échappe pas à l’enchevêtrement des territoires fonctionnels et des structures spatiales institutionnelles, on peut remarquer au passage que cette question ne trouve aucune réponse satisfaisante par la fusion, alors que cela en est un des arguments

Encore une fois, si certaines communes se montrent réticentes à se dissoudre dans une fusion, cela ne signifie pas qu’elles rejettent la coopération avec leurs voisines, bien au contraire. Mais pour coopérer, il faut d’abord exister.

 

Et nul besoin d’épouser son patron pour travailler avec lui (c’est mieux pas !).

Table des matières

A propos  17  

Préambule  19  

Avant-propos  21  

Page blanche ou cadre de vie?  21

Une sorte de stratégie du choc

Introduction  25  

Vers le hold-up du siècle ?  25

Une déferlante politiquement correcte 29  

Les fusions ailleurs  29

Les 30 glorieuses ou les réformes dans le contexte de la guerre

Les 1er effets des concepts de « nouvelle gestion publique »

L’attachement aux communes des pays méditerranéens

Les nouvelles réformes territoriales françaises

Les fusions en Suisse  39

Un quadrillage communal stable pendant 150 ans

Une mise en route inégale

Le coup de pouce de « l’encouragement aux fusions »

Tendance à la hausse depuis l’an 2000

Une évolution dans l’argumentation, tendance NGP

Les autorités aux avant-postes d’une stratégie volontariste

Evolution des fusions en Suisse romande  48

Au départ autoritaires mais encore ponctuelles

L’obligation rebute, essayons « d’encourager » !

…mais un encouragement constitutionnel

Des fusions « inéluctables » ? Reste à voir…

Du volontarisme à la « fusionnite »

La déferlante fribourgeoise  57

D’une solution ponctuelle à la mode contagieuse

De l’option à l’obligation

Les engrenages du processus

Une contagion nationale  65

Neuchâtel, le canton des records

Les recours souvent balayés

Votation consultative ou droit de décision politique?

Elagage institutionnel total !

Les fusions, armes de destructions communales massives  73

Méthode Coué qu’aucun bilan ne vient contredire

Oubli d’une volonté d’analyse dès le départ?

Le hold-up « parfait »  81    

D’où vient l’idée des fusions ?  81

Bases intellectuelles et économiques d’un concept

De la théorie à la pratique

Pour quelles raisons et quelle est la limite ?

La notion de « tâches communales »

Vers une hiérarchie des communes

Le transfert de tâches communales au canton

Des fusions rarement « volontaires »

Des fusions imposées d’en haut  93

Une idée pragmatique qui mine les communautés locales

Une réforme territoriale et administrative qui  emporte tout dans sa mise en oeuvre

Les surfeurs de la déferlante « fusion »

Les outils d’une machine anti-démocratique  101  

Une stratégie bien rôdée  101

La préparation de l’entonnoir législatif: la technique du saucisson

La conjonction des lois et règlements

Les incitations financières

L’aide financière cantonale

A qui profite l’incitation financière ?

Débats autour de la péréquation : moins de solidarité cantonale pour plus de pression

Allocation de fusion contestable en comptabilité

La promesse d’une baisse d’impôts : un peu de glue pour les mouches

Bilan d’un leurre financier : Huit communes sur onze !

Un taux d’imposition systématiquement proposé à la baisse

L’introduction de la concurrence fiscale

Le revers de la médaille

Un mandat bien peu démocratique

Le lancement du projet de fusion

Canevas de campagne  117

Les partenaires

Les outils à disposition des communes

Neutralité discutable des moyens en oeuvre

Les groupes de travail

Et l’intégration de la population ?

L’information de la population : « Communication » plutôt qu’information

Appliquer la collégialité au personnel communal…

Le combat linguistique

En guerre contre la démocratie ? une guerre larvée certainement

Information ou désinformation ?

Certains médias, des alliés de poids

Les conventions, outils de l’enterrement de toutes les promesses

Processus sans porte de sortie – Le problème du retour arrière

…et celui de l’abrogation des obligations décidées

L’urgence contre la réflexion

Sondages et manipulation

L’approche sociologique des opinions

Dénigrement de la résistance, voire menaces

Avis contraires ?

Est-il prévu un budget pour des opposants au projet de fusion ?

Le vote

La gestion des refus

Cent fois sur le métier tu remettras l’ouvrage!

Une perte nette à prix exorbitant  148  

L’institutionnalisation du déficit de représentation

Représentation du citoyen

Représentation de la commune

Le problème de la période transitoire et des législatures suivantes

Que coûtent réellement les fusions?

Les administrations professionnelles sont plus coûteuses et plus anonymes.

Les petites communes gèrent mieux leur budget que les grandes

Les grands coûts viennent plus tard

Les coûts cachés

L’imposition d’un modèle de société  161   

Croissance à tout prix  161

Ce qui est petit est-il  insignifiant ?

Urbanisation de la société

Augmentation du risque sécuritaire

Concentration, centralisation : la vision d’une pensée unique

Un concept auto-alimenté

Toujours plus

Small is beautiful

Vision économique du monde  173

La Nouvelle Gestion Publique (NGP)

La transposition de la logique économique au niveau politique

Une commune se gère-t-elle comme une entreprise ?

L’attractivité fiscale, nouvel étalon du bien-être

La litanie des poncifs  181   

Les argumentaires adeptes de la méthode Coué

L’autonomie communale  182  

Ensemble plus forts  185

Un monde de prédateurs ?

Un peu de mathématiques autour de la nouvelle Belmont-Broye

Plus forts comment ? Et  envers qui ?

La « taille critique »  192

Difficulté de trouver des candidats pour les charges communales  195

Le désintérêt pour la chose publique, vraiment ?

Economies d’échelle  200

Le boomerang

Professionnaliser : Circulez, MM. Mmes les bénévoles ! 201

    Gains d’efficacité  204

On prend les mêmes et on recommence…

    Maîtriser notre avenir  206

           Garantir une postérité à nos enfants

Proximité  209

L’inadéquation des territoires  211

Accroître les prestations à la population  214

Mise en commun des ressources… et des dettes  215

Les collaborations intercommunales  216

Rien ne change ? Si, tout change !  225  

Une démagogie naïve

Rien ne change, vraiment ?

Le nom et les armoiries

Vision globale du développement ?

Les autres standards de l’argumentation  230

Meilleures prestations, meilleures infrastructures et services plus efficaces

Harmonisation fiscale à la baisse

Composition et répartition des autorités

Le droit de cité et lieu d’origine

Le personnel communal

L’administration communale

Instauration d’une opinion de partis

Les règlements communaux

L’identité villageoise

Les sociétés locales

L’école, centre culturel du village et pas seulement…

Et le reste…

Un mariage d’amour ?!

Problèmes mal analysés, arguments faussés  251  

Fusions, fausse solution à de vrais problèmes  251

Les arguments faussement convaincants

Limites de performance et mesures de réforme

Les charges liées

La fusion, pensée unique et unique solution

Faiblesse des études et des analyses

La vérité des chiffres  259

Les conseilleurs et les payeurs ?

La Suisse, un modèle de démocratie ?  265  

Braderie dans le temple de la démocratie

Un amour modéré de la démocratie

Vous avez dit démocratie ?  267

Démocratie représentative et représentation proportionnelle

La perversion actuelle du concept et de la réalité démocratique

Les élections vident la citoyenneté de son sens

La dilution du pouvoir

51%  contre 49%

La quête du quorum perdu

Volonté d’efficacité contre temps démocratique

Le rôle de la commune  276

Décentralisées et proches du citoyen

Les éléments fondamentaux du modèle helvétique

Fusion à tout prix – non merci!

L’assemblée des citoyen(ne)s (communale/primaire), cœur de la commune politique

La commune, communauté

La commune, fondement de la participation

La commune, lieu d’identification

La commune, cellule fondamentale du fédéralisme

La commune, premier niveau de la souveraineté

La commune, notre culture

Les avantages des petites communes

Les petites communes dernier rempart de la ruralité

L’amour du petit et de la convivialité

Alors, la Suisse peut-elle rester un modèle?

Démocratie, problème à régler ou cause à défendre?  295

Le lit des fusions  298

La déresponsabilisation du citoyen

Les temps de crise

Stratégie vertueuse ou opportuniste ?

La culture de l’individualisme

La peur du changement

La foi aveugle dans le progrès

Retrouver le sens de la solidarité et du bien commun

Un amoncellement pléthorique de lois

Vraies questions et vraies solutions  313

Vraies questions  313

Du réflexe à la réflexion

Qu’est-ce qui est en jeu ?

La fusion réduite à des questions matérielles

Faire abstraction de la démocratie pour réaliser la fusion ?

Comment protéger et stimuler la démocratie?

Qu’est-ce qui peut favoriser la résilience des communautés locales?

Comment intégrer localement les problématiques  mondiales ?

Comment développer la responsabilité individuelle, la solidarité ?

Mettre en place un dialogue gagnant-gagnant

Est-ce bien le bon moment pour promouvoir les fusions?

Pour sortir de l’entonnoir

    Vraies solutions  320

La revalorisation de la milice

La parole aux citoyens

Le lieu de la parole : l’Assemblée Communale

Inventorier les synergies possibles sans détruire le noyau de base

Intégration de la population à tous les stades d’un processus de réflexion

Collaboration renforcée avec les voisines : La fusion reste une solution parmi d’autres

Préserver la démocratie directe

Une péréquation des  moyens

              Le service à la communauté

L’exemple d’une petite collectivité…

Un outil mal valorisé : L’Association des communes

Education civique renforcée

Arrosons notre jardin démocratique

Le rôle des députés

Epilogue  339

Retrouvons un peu d’objectivité

Changeons les règles du jeu !

Une réelle compensation démocratique est indispensable

Et ce bilan? Qui le fera?

Résistance  355  

« Contre » pour l’équilibre

    Comment ? Que faire ?  356

Analyse

    Organiser la résistance  358

Franches-Montagnes, je m’engage  363

Un combat emblématique, Asse-et-Boiron  377

Chavornay, jamais deux sans trois  384

Belmont-Broye, le hold-up illustré  385

Entre-deux-Lacs : record de remise sur le tapis  404

Annexes  405  

Débat entre le Prof. P-A. Rumley et l’auteur

Repères chronologiques

Constitutions, lois et fusions

Conseils exécutifs et législatifs communaux (Suisse Romande)

A c h a t     en    l i g n e  :

434 pages

ISBN – 978-2-8399-1873-2

Editions de l’Ermitage

Avril 2016

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